制度缺陷与漕政危机

　　淮安作为漕运总督、河道总督及两江总督的下榻之地，地位重要与显赫。但该地竟招徕了如此多的问题，成了冲、繁、疲、难四字俱全的“最要”缺(12) 之地。总漕、总河、两江总督在地方的合作也存在十分复杂的局面。
　　本文通过对清朝中叶的漕运状况及嘉庆初年漕运总督的分析，看制度上总漕与现实中总漕的背离及其原因，并由此侧面审视清中期以后的政治状态、官僚系统的行政效率以及社会的变动趋势等问题。
　　二、夹缝中陨落：总漕与中央、有漕各省的关系
　　如上文所言，漕运总督作为清廷的派出官员，代表着中央的利益。同时，他又在地方总理漕务，与有漕各省利益相连。总漕与中央、有漕各省之间既有共同利益，又在具体合作中形成利益倾向，其间的关系颇为复杂。
　　（一）总漕“齐美尔连带”的困境
　　总漕作为中央与有漕各省在漕务上的“桥”，中央关于漕运的各项指令往往通过漕运总督下达有漕各省。中央对漕运的管理也更多的是通过漕运总督来实现。所以统治者对漕运总督要求严格，并有诸多制度的限定。漕运总督由中央任命，权力来源于中央，升降亦受制于中央。督漕的顺利对总漕与中央来说是种双赢的结局(13)，这种利益上的相连使总漕与中央之间倾向于相互合作。
　　另一方面，作为中央的派出机构，总漕长期驻扎淮安，而且兼任地方巡抚之职(14)。所以，总漕与各有漕省份地方官员之间亦有不可切分的联系，总漕自身的权力与利益要求也使他们在不违背漕务法令的前提下积极与地方合作。加上清代漕运制度本身的复杂性，总漕与各有漕省份督抚之间更有数不清的责任连带关系。早在顺治十二年，中央即认为“漕运至为重务，年来拖欠稽迟弊非一端”，令漕督尽心办理，督抚则“亦宜分任责成”(15)，命二者通力合作。一旦漕粮运作出现问题，二者往往也是一同交部议处。因此，乾隆重臣阿桂即希望总漕毓奇“会同有漕各省督抚悉心筹划”，办好粮船定式问题及漕运事宜(16)。可见，总漕与有漕各省督抚之间责任的相连使他们不论是出于个人私利还是出于制度上的规定，均会站在一条战线上。且通常情况下，督抚也常将总漕视为地方大吏中的一员。
　　所以，总漕在中央与有漕各省中所扮演的角色不只是漕务联系的“桥”，而且还具有一种更复杂的关系。中央把总漕视为自己的一员，认为总漕是其在有漕各省的代言人，要求总漕代表中央利益。而有漕各省督抚也站在地方的立场要求总漕，且由于责任连带，将其视为自己群体中的一部分。由此，总漕便陷入了社会关系学上的“齐美尔连带”(17) 中，游离于中央与有漕各省督抚两个团体当中，如图1所示。
　　
　　在“齐美尔连带”中，如果“桥”的个人能力突出，他就能在其中继续发挥中介人作用，游刃于双方，获取更大的个人利益。一旦“桥”的个人能力不够，他就会被双方的规范和习惯束缚，陷入两难的境地中，失去了制度给予的自主与自由。这样，他的中介人作用也就难以发挥。通过研究发现，清朝中期以后的漕运总督能力平平(19)。这样，总漕在中央与有漕各省的互动中难以发挥应有的作用，其中介人的角色逐渐消失，影响力也就逐渐消失了。“齐美尔连带”的失败使总漕陷入了这种看似大权在握，但在漕粮运作中却难以发挥很大自由性的名不副实的困境中。
　　（二）总漕与中央、有漕各省矛盾性的一面
　　总漕与中央、有漕各省之间虽有共同利益。但在实际合作中，三者之间的关系在不断变化。中央在视总漕为代理人和代言人的同时，也对其严加防范，不断责难。有漕各省督抚在与总漕合作过程中也不断利用他们，为自己牟利。
　　漕运发展到清代，制度已经十分规范和严密。从光绪朝的《钦定户部漕运全书》可看出，清代已经形成了一套“律”与“例”兼备的严密漕运制度。但是制度的严密化往往使法令失去了本义，而专门在防弊上着想(20)。清代漕运法规中的“律”、“例”多如牛毛，清人陈宏谋即叹道“迩来漕政，半由于例之太多，偶有未善，即设一例，究竟法立弊生”(21)。漕运中“律”、“例”及惩罚规章之多是当时漕运制度臻于完善的体现，也是漕弊丛生的表现。在这种制度之下，中央总是对漕运总督进行一些“无理”的要求。如在催趱方面，若催趱过缓，导致粮船重运、回空迟误，总漕必须受处(22)。但是，催趱过急的情况下容易引发漕船出事。一旦漕船出事，中央不但不能体谅总漕，反而对他百般责备与抱怨(23)。
　　在中央阴晴不定的态度下，总漕总是提心吊胆。虽然督漕顺利能给他们带来巨大荣誉，但是相对于中央的奖励，我们从文献中看到更多的是总漕因督漕失利被处罚的案例。一旦督漕失利，总漕要么被降职，要么“交部议处”。即使是清代著名漕臣杨锡绂亦于乾隆二十二年因上疏“请豁兴武、江淮二卫旗丁欠缴漕项”，被乾隆责备为“沽名”，命其“以养廉代偿漕项”(24)。所以，清廷赏罚的不定性使总漕平时更倾向于钻漕务法规的空子，在不触犯漕务法规的前提下为个人谋私利；在中央尚能容忍的前提下，尽量简化漕运案件，避免陷入漕务的漩涡中。毕竟“对于缺乏责任心和进取意识的封建官吏来说，朝廷的这种奖赏远不如作弊所带来的利益那么大，那么有吸引力”(25)。这样，在“靠赏罚制度维持”(26) 的清代漕运制度中，中央与总漕之间的利益冲突在所难免。中央在委任总漕，视其为“代言人”的同时又派人密访，监督总漕在地方的所作所为(27)。出于对中央的不满，总漕常将事情委之州县，不肯尽心为中央办实事。难怪王芑孙会有这种“漕之误与不误，仍在督抚、州县，总漕无能为也”(28) 的论调了。
　　总漕与有漕各省督抚也有矛盾性的一面。从清朝的官职设置上看，总漕与各省督抚虽皆封疆大吏，权力交叠，在漕运事务中也须通力合作，但实际上漕运总督“究与各省总督不同”(29)。二者权力的交叠是他们之间合作的基础，也是他们之间矛盾冲突的根源。如嘉庆十三年，户科给事中严烺即上奏，认为应将“所有江苏及浙江各帮责成江苏巡抚就近严催”，而总漕则只在淮安一带盘验船只即可(30)。督抚的就近督催剥夺了总漕的部分权力，同时又增加了地方督抚的责任，引发了他们之间的利益冲突。时人在论及他们的共事关系时常呼吁他们要“屏除成见，共矢同心，勉图整顿之宜，严绝推诿之习”(31)。

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