制度缺陷与漕政危机

　　清代的漕运制度下，清廷设立了地位平等、权力交叉的总漕、总河与仓侍，希望三者能和衷共济，通力合作。但事实上，漕运总督却因权力重叠被不断分权。总河、总漕、仓侍之间的争利导致了漕务官僚体系行政效率的降低。
　　四、名不副实的守门人与发言人：总漕与漕务体系其他官员的关系
　　漕运总督之下有一套完备的漕务体系。有人统计，机构庞大的漕运公署管有文官、武校及各种官员达270多人，还下辖仓储、造船、卫漕兵丁两万余人。此外，漕运总督之下还设有省一级的漕官，担负漕米之省各设一人，这些漕官直接向漕运总督负责，而不向地方总督负责。在漕粮运作过程中，中央与总漕及漕务体系其他官员之间关系颇为复杂，总漕作为中央派出的督漕长官，亦是漕务体系的一员，是联系中央与漕务体系其他官员不可或缺的角色。
　　有清一代，漕运制度极为复杂，由一系列的“律”与“例”构成、维持。当漕运中出现一个新问题时，中央即制定一个新“例”加以规范。“例”的通行，渐渐也就产生了法律效应。在新“例”出现之初，中央即希望此项新规定能在漕务官员体系中迅速推行。新“例”的推行及普及到整个漕务官员体系中，都须经过一个解释的过程，总漕即是这个新例的解释人。这种中央法令解释权的把握，使总漕在整个漕务官员体系中地位更为突出。可以说，他控制了漕务体系其他官员与中央之间的联系，即类似于社会关系学当中的“守门人”(52)，如图2所示。
　　总漕虽然是中央在漕务体系中的代言人，但总漕自身即是一名漕务官员。在中央的眼中，他亦是一名“专职的漕务官员”。也就是说，总漕与中央、漕务体系其他官员的关系，并不同于总漕与中央、有漕各省督抚的关系，他们之间不可能是“齐美尔连带”。相反，总漕的漕务官员意识使他在处理与中央关系时，常常为本集团牟利，代表漕务体系其他官员与中央进行对话。此时，总漕充当的正是社会关系学上的“发言人”(53) 角色，他代表着漕务体系其他官员与中央对话， 将本集团的利益要求上达中央，如图3所示。
　　
　　图2：总漕充当漕务官员体系的“守门人”(55)
　　
　　图3：总漕充当漕务官员体系的“发言人”(56)
　　因而，总漕在中央与漕务体系其他官员中应该处于一种“居间位置”(54)。按理说，这一角色与位置能使总漕迅速树立个人威信，积累个人资本。但是，漕运过程中的总漕非但没能在这种优势位置中崛起，反而常为漕务体系其他官员所控制。
　　乾嘉之间，各组织的人浮于事及整个社会吏治的腐化，使庞大的漕运制度陷入了困境。此时的历任漕督非但不能有效地控制漕务体系其他官员，反而成了他们贪污不法的护符。如王芑孙在论及建造修葺漕船时说到，漕务体系官员常常“倚天庚为口实，援漕督为护符”，使得“文武吏士莫能弹压”(57)。而且，总漕非但没制止漕务体系官员的非法行为，反而积极加入其中，通同作弊。在很多情况下，漕运总督受漕务体系成员的愚弄和贿赂，为其贪污做掩护。时人包世臣即疾呼“漕为天下之大政，又为官吏之利薮”，在漕运中“帮丁需索兑费……贪黩州县，造作言语，以愚弄上司，以遂其朘民肥橐之私。而为之上司者，或受其愚而不知省察，或利其贿而为之饲词，以致浮勒日甚也”(58)。漕督不能有效管理漕务体系其他官员，反而为其属下官员所控制与利用，以至常成为一种莫名的角色。清朝中叶以后，漕粮河运陷入了困境，漕督也成了漕弊的代表，成了社会对朝廷政局及整个官僚体系批评的焦点。
　　五、能力与素质缺陷：嘉庆初年总漕的个案分析
　　清代督抚的个人素质是一个颇有意思的问题。我们对嘉庆初年进行了考察，发现此期的漕运总督的素质及能力，普遍存在较大的缺陷。这是我们在讨论上述问题时，必须有所兼顾的一个内容。
　　（一）身在其位，难谋其政——总漕个人能力不足
　　嘉庆前七年的五位总漕中，虽然不乏有才子能人(59)。但在督漕事件中，他们却显得无法胜任。作为督漕长官，漕粮运输的重要性要求漕运总督有很强的责任感与协调督办能力。清朝前期的蔡士英即称其在担任总漕期间“食息起居，不敢一刻即安，昼夜行催各省粮道，征米登廒，无误开兑”(60)。但是嘉庆初年的几任总漕在漕务上的表现却时常令朝廷极为不满，即使是被称为“亚杨锡绂”(61) 的管干贞也是如此。嘉庆五年，当总漕铁保上奏“检查历年饬发各省粮道，及府、卫，审讯词讼未结者，共有六百六十余案，请分别注销起限以清积案”时，朝廷极为不满，怒称“漕督衙门发审各件，积压年久，皆由管干贞，富纲，蒋兆奎等废弛所致”。(62) 这一评价几乎否定了嘉庆初年历任总漕的办事能力。
　　富纲是嘉庆朝的第二位漕督，于嘉庆元年五月接任总漕一职。嘉庆三年六月，改任云贵总督。在总漕任上，他并没有突出之举，中央也屡称他才具拘谨(63)。却因谙悉边疆事务，嘉庆三年被改任云贵总督。任上，富纲仍不知廉洁奉公，终于引起了同僚的参劾。嘉庆四年十一月，两江总督费淳上奏，富纲在总漕任内“有得受卫弁银两之事”。之后，朝廷令书麟等人详悉查讯，书麟覆称“富纲在任时，有已故守备支秀发、向众告知在济宁谒见富纲时。面向言及赔项甚多。用度不敷。似有欲令帮助之意。嘱令各备弁量力馈送。各备弁于禀见时。富纲亦曾露用度不敷之语。是以各措银一二百两至三百余两不等。俱交支秀发转交富纲管门家人刘姓接收”(64)。至嘉庆五年二月在朝廷的不断侦察之下，富纲终于认罪。对此，清廷大为失望，认为他身为大员，声名尚属平常，于总漕任内却不知洁己奉公，反而贪婪勒索，簠簋不饬，故下旨将其正法(65)。
　　乾隆中期以后，清朝的吏治走向了下坡路。虽然嘉道两朝统治者极力改革吏治，但成效并不明显。有人即认为清代官僚机构每个角落都存在着腐败，“所有中国官员除了薪俸都要拿外快及养廉银，中国人所谓‘清官’与‘贪官’，最大的区别就在于前者使百姓为公道而付钱，而后者则贩卖不公道给最高的出价者”(66)。也就是说如果这些官员收取陋规的行为保持在习惯法限度之内的话，他的贪污行为即被认为是合法的，他也就不会被当成贪官受处。相反，如果他的贪污程度是远远超出了朝廷和社会的容忍程度，他才会被当作贪官处罚。富纲因受贿被正法，可见他的贪婪程度已经远远超出了习惯法及社会和朝廷的容忍程度。

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