中国地方财政效率分析——以湖北为例

　　以湖北省为例，地方税收入占地方财力比重小，地方税的财政功能日趋弱化，见表3。
　　表3 1994—2003年湖北省地方税对地方财力的支撑度分析
　　
　　注：（1）地方总财力，包括地方本级财力、中央补助收入和预算外收入； （2）地方本级财力是地方一般预算收入；（3）支撑度1 是地方税收入占地方总财力的比重；（4）支撑度2是地方税收入占地方本级财力的比重。
　　在大多数分税制国家，地方税收入一般占本级财政收入的60％—70％左右，因为这样既可以减轻中央政府转移支付的压力，又可以有效地调动地方政府加强地方财源建设和理财的积极性，促进地方经济的发展。从表3可以看出， 湖北省地方税收入占地方本级财力的比重年均为50.43％，并从1994年的56.55％下降到2003年的51.78％；对地方总财力的支撑度更低，年均仅为28.6％。地方税占地方本级财力的比例小且逐年下降的趋势，说明在地方政府本级预算收入中，地方税收入的主体地位正在丧失，地方税的财政功能正在弱化；也充分折射出我国地方税制建设、税源建设的滞后局面。
　　二、中国地方财政失效的原因分析
　　（一）财政体制的稳定性较差
　　近年来，随着分税制财政体制的变迁，可能成为地方税主体的税种，大多改为中央与地方共享，中央财政对于地方政府的信用程度降低。目前，增值税、企业所得税、个人所得税、证券交易印花税、资源税均属于共享税，共享税在全部税收收入中的比重最保守的估计也在60％以上，地方税体系日益萎缩。由于地方税收入过小，地方财政主要靠共享税收入或中央补助过日子，其独立性大大降低，中国财政体制的纵向分权架构呈现某种中央集权的倾向，不利于地方财政税源的长远发展。
　　（二）地方政府事权界定与财权高度不对称，加剧了财政风险
　　随着经济体制改革的深入，各级地方政府的事权逐渐明确，其调控地方经济、发展地方公共事业的作用越来越大，相应地，其支出需求也逐步扩大。而实行分税制后，我国的税权集中于中央，而事权则往往向地方倾斜，形成两极反差，恰恰违背了分税制事权与财权相统一的原则。由于中国缺乏不同级别政府之间支出责任的正式划分，因此收入资源与各级地方政府职能配套更加困难，从而形成了地方政府庞大的事权范围和有限财权之间的不对称，这使得一些层级的政府只能在资金不足的背景下履行事权。
　　以黄石为例，实施分税制财政体制以来，黄石经济虽然不断发展，财政收入连年创新，但是近几年来，中央、省上划收入较快，财政收支矛盾日益加剧，1998年至2003年黄石市税收收入年均增长14.18％，上划收入年均增长14.13％（其中：中央14.0％，省14.81％）。同时，地方财政支出困难，财政保障作用难以发挥。为了解决社会公共需要增长与地方财政资金不足的矛盾，黄石市财政部门除了争取中央省转移支付资金的支持外，几年来，共举债33.9亿元，其中：内债15.46亿元，外债18.44亿元，沉重的债务包袱，加剧了黄石市财政的风险③。
　　（三）财政法治有待加强
　　财政法制建设是整个市场经济体制建设的重要组成部分，健全的财政法制是科学规范、调整市场经济中的各种分配关系、发挥财政宏观调控作用的重要保障。
　　中国政府的财政行为，特别是地方政府的财政行为目前尚未形成法治状态，这是目前中国地方政府及其财政行为严重紊乱，浪费、低效现象难以有效克服，地方财政陷于困难的直接原因。为此，大力加强我国财政的法制建设，将地方政府的财政行为纳入法治化轨道，这对于克服地方财政困难，提高地方财政效率，对于我国市场经济体制的建立健全，确保国民经济持续、快速、健康发展和社会全面进步，都具有重大意义。
　　（四）地方债务很难控制
　　我国《预算法》明确规定地方政府无权举债，但实际上是谁都可以变相举债。其中重要的原因是我们在实行经济决策和财政决策分权化的过程中，忽略了分权自然难免引发举债的分权这一国际经验。世界上实行分级财政的不少国家都明令允许地方举债（中央政府大多严格管理），主导性的意图就在于与其说是“财政联邦”制下难以控制地方举债，莫不如让地方把事情端到桌面上，允许地方负债，同时也就可以有针对性地管理。
　　（五）干部考核体制不科学
　　基层财政在目前的财政体制下，实际上是“保运转”的财政。但有少数党政领导干部为了在任期内搞出政绩，硬要从财政预算中安排一些基建性支出，修宽马路、建大广场，这就使捉襟见肘的财政支出更加困难。这些事例暴露了我们的干部考核体制不科学，在任期内搞出政绩成了提拔干部的重要条件。在实际工作中，许多干部热衷于群众运动和形式主义，上级部门不切实际的考核、达标，与干部政绩效应驱动相结合，加大了基层政府的财政支出压力。
　　（六）行政管理机构中普遍存在的“冗官、冗员”的问题
　　我国总人口中财政供养人口的比例已经达到26∶1， 这样的比重显然高于国际上大多数国家的水平，存在大量的“冗官、冗员”。
　　三、提高中国地方财政效率的对策性思考
　　（一）精简政府机构
　　我国实行五级政府制度，第一级是中央政府；第二级是省、自治区和直辖市；第三级是地级行政单位；第四级是县级行政单位；第五级是乡镇级行政单位。政府层级过多，给地方各级政府职能的界定带来一些矛盾和冲突，同时，上下级政府之间一般都设有相同的对口部门，致使政府机构庞大，尤其是地方政府人员比例过大，财政不堪重负。
　　一般地说，政府行政级次少，相应的财政供养人员必然少，队伍就精干高效。此外，政府管理层次过多，管理半径太长，信息和监督成本也较高，不利于提高政府的行政管理效率。
　　要提高政府的治理能力和行政效率，必须转变政府职能，精简机构。政府机构的“减肥”，按照标本兼治，治本为主的思路，具体包括三方面内容：一是减少政府级次，二是减去一些不必要的机构，三是裁减冗员，重点是省以下各级政府机关。
　　（二）明确地方政府职能
　　没有政府职能范围的明确界定，就没有中央与地方政府事权与财权、税权与税种的合理划分，就无法谈地方财政效率的提高。因此，对地方政府进行科学的“定位”，以事权为基础划分各级政府的财权和税权，这是建立完善、规范、责权明晰的分级财政体制的核心和基础，也是提高地方财政效率的前提。

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