中国地方财政效率分析——以湖北为例
时间:2007-11-09 作者:李新/梁萍/林影
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从经济理论的角度看，众所周知，公共产品具有层次性，按受益范围的大小可以分为全国性公共产品或服务和地方性公共产品或服务。因此需要按照公共产品的层次性来规范各级政府间的事权与支出范围：全国性的公共产品由中央政府来提供，地方性的公共产品由地方政府来提供。一旦地方政府责任和权力具有高透明度，就会自觉地节制自身的短期行为以接受外部约束，以实现长远利益，真正提高财政效率。
（三）统筹运用预算内外财力，规范地方财政收入
不论是预算内资金，还是预算外资金，都是政府财政性资金，理应归属政府及财政部门进行集中统一管理。特别是实行分税制的财政体制后，预算外资金是地方政府可以自主支配的财政性资金，许多政府性收费和政府性基金已是地方政府公共收入的重要组成部分，应该纳入到财政预算统一分配和管理，不应该散落于政府各职能部门。必须按照市场经济条件下政府公共活动的范围和方向，重构地方政府公共收入制度，明确界定政府公共收入范围，并把其管理权限集中到各级地方政府及主管分配的财政部门，并实行的收支两条线管理办法。即将地方政府的全部收入纳入预算管理，在现有的以税收收入为主体的预算的基础上，将非税收入纳入预算管理，逐步缩小制度外收入和预算外收入的数量，最终实现建立统一、完整、全面和规范的国家预算的目标，使政府收入、财政收入、预算收入三者统一起来。
（四）规范地方财政支出
实行分税制以来，地方财政支出过快增长，已成为困扰财政以至整个经济发展的突出问题。财政支出的有效节约，也是现实的可支配财源。因此，强化财政支出管理是振兴地方财政的一项重要任务，应按照公共财政要求建立新型地方财政支出管理机制，优化支出结构，提高财政资金的使用效率。具体方式如下：
1.依据机构职能和人数编制，建立科学的地方财政支出预算机制。
在支出预算安排上要全面推行“零基预算”，根据单位性质、特点、任务和财务因素，确定各单位的年度预算，本着既要“过日子”又要“求发展”的原则和财政支出顺序来确定预算支出比重，优化支出结构，实现由“养人”到“办事”的转变。
2.按照市场经济条件下公共财政的要求，调整地方财政支出范围。
市场经济条件下财政支出范围的确定，应以满足“社会公共需要”为标准，按照这个标准，不断优化地方财政支出结构。首先，要减少一般竞争性生产领域的投资，发挥财政资金的导向作用，调动全社会资金发展山区开发性效益农业，增加对农业基础设施建设的投入。其次，不断调整科教文卫事业费支出结构。按照社会需要和效益的原则，改变传统的由政府全包下来的做法，对能推向市场的，按照“谁受益、谁负担”的原则，逐步推向市场，开辟一些新的资金来源渠道。再次，努力加强以社会养老保险、失业保险、医疗保险为重点的社会保障体系建设，相应增加社会保障方面的财政支出。总之，要严格按照公共财政的基本要求，坚持“有所为有所不为”的原则，不断调整地方财政支出范围。
3.改进财政支出管理办法，建立科学规范的地方财政支出管理体系。
科学规范的管理办法是强化财政支出管理的必要手段。推行综合财政预算管理，不断加大单位银行账户清理以及收费票据管理力度，努力将单位的一切收入纳入财政专户管理的基础上，通过对预算外资金征集政府预算调节金，以及将单位预算内外资金相结合并通过定员、定额统筹安排预算支出指标等做法，在不断加强单位预算外资金管理的同时，也一定程度上缓解了地方财政的困难，增强了政府调控能力和地方财政资金的使用效率。
4.同时，逐步引进市场机制，积极推行政府采购制度，提高资金使用效益。
政府采购制度是市场经济国家的通行做法，通过实行政府采购，引入市场竞争机制，不仅可以降低政府采购成本，而且可以防止暗箱操作，从源头上预防政府采购中的腐败行为。地方政府首先应强化采购约束，通过编制政府采购预算，确定政府的年度采购规模，按计划采购，杜绝零星采购或无计划采购；再者应建立、完善招投标机制，选择正确的招投标方式和运作规律，建立和完善招标方式和运作规程，建立和完善专家评委库，以提高地方政府采购效益；还应建立和完善政府的采购网络体系，形成采购大市场；同时应加强政府采购人员的业务知识培训，提高队伍专业水平。
5.依据效益财政理论，建立科学的地方财政支出绩效评价机制。
建立地方财政支出的效益评价机制，是提高支出效益、规范支出行为的重要手段。对经费性支出的评价，应侧重于对支出的社会效益和经济效率的综合考核，把支出与奖惩结合起来，把财政投入与单位的目标任务和减人增效紧密挂起钩来，增强单位节支积极性。对专项支出的评价，可以把经济效益与社会效益的考核结合起来进行，建立项目评估论证和专家咨询制度。对重大财政支出建设项目，必须经过相关领域的专家进行技术可行性和经济、社会、生态等方面的评估论证、确保项目选择的科学性，以提高投资效益和项目质量。
根据中国财政管理现状，并结合国外经验，应逐步建立有关财政支出绩效评价的法规制度和工作制度体系，规范财政支出绩效评价的标准体系、操作规程和技术方法，同时，培养具有专业水准的财政支出绩效评价的力量，建立财政支出绩效评价信息数据库，有步骤地推进财政支出绩效评价工作的组织实施。
（五）加强地方财政监督
财政监督对于维护财经纪律，保障财政资金安全有效、科学运用具有十分重要的意义，因此，提高对地方财政资金的监管水平，将有利于中国地方财政效率的提高。首先，应建设一支高素质的财政监督队伍，这是搞好财政监督的关键。其次，建章立制，使财政监督规范化、制度化，提高财政监督的水平。从财政监督模式上来说，借鉴国际通行做法，中国应构建“立法监督＋行政监督”的复合型的地方财政监督制度，这种监督制度最大的特点是以法律、法规形式规范财政行为，在整个财政资金运行过程中，把财政监督贯穿于整个财政管理过程中。
（六）培育地方主体税种、健全地方税体系
培育地方主体税种、健全地方税体系，这样地方就有了稳定的财力来源，可以为地方公共事业发展提供稳定的财力支持。
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