乡村新债发生的主观成因及对策建议
时间:2007-11-09 作者:王毓翮/李银
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（四）政绩考核制度有缺欠——乡级新增债务的“导火索”
1.经济考核指标不全面。从赤峰市12个旗县区对苏木乡镇领导班子2005年目标考核情况看，绝大多数地区没有把消赤减债作为工作目标列入考核之中，使得苏木乡镇领导没有化解旧债和制止新债的使命感和责任感。这种意识上的欠缺应该是与缺乏政绩考核的引导有直接关系。
2.经济考核指标超出苏木乡镇职能。按着苏木乡镇机构改革的定位，苏木乡镇政府的职能应该为：社会管理、公共服务、维护稳定。而从旗县区对苏木乡镇的责任目标考核中更多的是发展生产。如《××旗人民政府关于下达2006年经济指导性指标的通知》中37项指标有32项属发展生产类指标。****××旗委组织部《2005年乡镇苏木党政领导班子实绩考核目标》5大类中有4大类为发展生产类指标。指标中明确下达了作物种植和养殖计划，有甜菜27000亩、万寿菊34200亩、马铃薯70000亩、羊存栏17.8万只、牛0.47万头、猪40000口……等等。 这些经济指标应该说是一个地区经济发展和进步水平的体现，但作为一种考核，实在说有点难为苏木乡镇。种多少甜菜，养多少羊是农牧民自己的事，苏木乡镇政府根本无法控制。但为了完成指标，以期在考核中得到一个好的成绩，从而上对得起重用自己的组织，下对得起辛辛苦苦干了一年的乡村干部，逼的苏木乡镇除作好纸上文章以外，东挪西借，多方筹措，甚至举借贷款，采取直接、贴息、担保等形式实施引导性投入，为新债的形成埋下了隐患。
（五）乡村经济管理活动不规范——乡村新增债务的“缝隙”
1.苏木乡镇财政支出行为缺乏必要的管理手段。自国家和地方实行分税制以来，各地按着分税制的要求，普遍建立了乡级财政，苏木乡镇政府实现了事权和财权的统一。在这种大背景下，上级财政、财务管理部门渐渐放松了对苏木乡镇收支行为的监督和管理，苏木乡镇财政、财务收支行为有所失控。一些地区在谋求所谓政绩的过程中，负债建设，超能力接待，超指标花钱等现象随处可见，以至于债台高筑，负债累累。
2.村级集体经济组织经济支配权缺乏必要的法定程序制约。按着《中华人民共和国村民委员会组织法》的要求。村民委员会属于自治性组织，村民委员会代表村民行使经济支配等诸多权利，由于赋有监管责任的上级政府及其工作部门没有真正履行监管责任，使得嘎查村村民民主管理流于形式，村委会成员不能很好地按《内蒙古自治区嘎查村财务管理条例》要求正确行使经济支配权，往往绕开或干脆抛开嘎查村村民大会、嘎查村村民代表大会、嘎查村民主理财小组的决策监督和苏木乡镇政府的审计监督，滥用财权的现象十分严重。
二、制止新债发生的对策措施
（一）调整村集体经济组织企业发展政策，积极推进“村企分开”
对现在嘎查村直办或承包、租赁的企业采取按所有者身份进行股份制改造和出售、转制等形式彻底剥离村办企业，并停止新办任何形式的嘎查村集体企业。
（二）调整县乡财政预算管理体制，建立“以支定补”为核心内容的新型财政保障体制
从赤峰市的财政收入水平和可用财力看。2005年，全市财政收入实现了31.5亿元，国家对赤峰市的财力性补助为35亿元，可支配财力总额为66.5亿元，已经具备了保证正常运转的能力。从实际供给情况看，全市行政事业单位全面实行了银行代发工资，支出大头得到了有效的保证，教育公用经费、五保供养实现了旗县区统一管理，大部分村级干部工资部分也有了保证。对于乡村而言，唯一不足的就是公用经费。目前，全市有苏木乡镇116个。如果按每个苏木乡镇50 万元的公用经费规模计算，共需公用经费为5750万。即使考虑到对村级补助的适度增长，就目前各地财政收入的增长速度和既有规模看，保证乡村事权必需的财力已经足够。完全没有必要继续实行一方面该给的不足，另一方面在从体制上给苏木乡镇留有余地这种“羞羞答答”的财政预算管理体制。
（三）完善政绩考核办法，建立与苏木乡镇职能、权利相一致的政绩考核体系，营造一个有益于化债止债的大环境
一要坚决取消旗县区对苏木乡镇的财政收入目标考核。从理论上讲，作为苏木乡镇党委和政府既无法定的税收征管权，又没有税务征管人员的人事管理权，对苏木乡镇政府进行税收考核本来就不合理。从实践上看，苏木乡镇领导及其干部的参与，并没有带来财政收入的规模增长，相反却带来了税收成本的提高和可用财力比例的降低，这样做有害而无益。
二要把有步骤地化解旧债，制止新债发生列入对旗县区、苏木乡镇领导班子的政绩考核。在对苏木乡镇债务进行认真清理的基础上，制订一些硬措施，如对发生新债的苏木乡镇领导不提拔、不重用。而对化解旧债态度积极，效果明显的领导干部除在年度考核中予以加分外，还要设置专项物质奖励，使其产生荣誉感，催生责任感，促进减债止债大氛围的形成。只有大家真正把减债止债当作正事来对待，化解旧债、防止新债的目标才能实现。
三要取消苏木乡镇职能之外的考核指标。对非苏木乡镇党委和政府职责和权利之外的考核指标宜减则减，尤其是那些面对苏木乡镇，需要苏木乡镇出钱出物的发展生产类指标要坚决取消。
四要调整经济考核目标的管理手段，变指令为指导。如有的经济指标强调养牛多少头，养羊多少只等等。作为县乡政府根本无法向农牧民下达硬性的指标要求。依靠的是引导和指导，至于工作做了，农牧民是否认可，还要由农牧民自己做主。
（四）依法加强乡村财务管理，规范乡村收支行为
首先要对乡村财务收支行为做出限制性规定。如乡村两级政权和集体经济组织不得以苏木乡镇政府及其所属部门和村民委员会的名义从银行或其他金融机构、单位、组织和个人借贷；有债务的乡村严禁盖楼房，购置小汽车等非办公必需的设施和设备；乡村两级政权和集体经济组织不得为任何单位和个人提供任何形式的直接担保和以其所有资产进行的抵押担保，否则要受到责任追究等等。
同时，对苏木乡镇财务的管理要在推行“乡财县管”的基础上，逐步取消乡级财政。实行旗县区综合预算，推行国库集中支付制度，真正将苏木乡镇财物统统管起来，做到来有影、去有踪。这样就能从根本上控制苏木乡镇不规范的财政、财务收支管理行为。
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