农村综合改革实证探讨

　　（二）管好资源，优化资源。按照“小学就近入学、初中相对集中”，以及“方便学生上学、不增加学生经济负担、保证教学质量”的原则，积极稳妥地推进农村中小学布局结构调整，合理配置城乡教育资源，逐步缩小城乡之间义务教育发展差距。改善办学条件，加强教育、教学管理，开展城乡学校对口支援，鼓励城市教师到农村任教，建设农村中小学现代远程教育体系，提高教育资源利用率。深化教育人事制度改革，加强农村中小学教师队伍建设，严格教师资格制度，创新教师补充机制，建立教育教学质量监测考评制度，全面推行教职工聘用制，提高师资水平。
　　三、关于县乡财政管理体制改革
　　县乡财政管理体制改革说起来简单，改起来还相当复杂。除了钱的问题之外，还有上下级政府之间财权、事权的划分问题，财政分配公平和效率问题。县乡财政管理体制改革的切入点应当体现在四个方面。
　　（一）规范县乡财政体制，推行“乡财乡用县管”模式。明确乡镇的财力和事权，真正体现财权与事权相匹配，以事权定财权，以责任定财权。可探讨实行“预算统编、账户统设、收支统管、采购统办”的“乡财乡用县管”模式。这一模式的好处在于：一是减少了乡镇支出责任，从机制上缓解了乡镇财政困难；二是减低了乡镇从事经济活动的冲动和欲望，从机制上有效地防止了乡镇债务和农民负担的增加；三是完善财务审批程序，从机制上解决乡镇财经秩序混乱的问题。
　　（二）加大调整收入分配力度，加快建立覆盖农村的公共财政管理制度。可探讨从三个方面增加对农业和农村公共事业的投入问题：第一，各级财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村其比例不得少于70％。第二，基于土地是农民的命根子，政府征用土地收益除解决失地农民的出路问题外，用于农村公共事业的比例应在40％以上，让广大农民享受发展的实惠。第三，建立县级财政最低财力保障机制。可考虑完善省对市县激励约束机制，拓展考核范围，优化设计考核指标，按照不同的区域、不同的财政经济状况，量化收入和支出范围，确定一个基本保障标准，结合财政部“三奖一补”政策，在自身努力都还不能达到基本标准的情况下，省、市财政调平补齐。
　　（三）加大转移支付力度，建立县级财政最低财力保障机制。结合财政部“三奖一补”政策和市（州）财政的财力状况，建立县级财政最低财力保障机制，缓解县乡财政困难。扩大公共支出保障考核范围，逐步扩大转移支付保障范围。建立和完善财政激励约束机制，完善省对市县激励约束机制，拓展考核范围，优化考核指标设计，增加专项激励性财力补助，提高财政管理水平。
　　（四）强化上级财政对下级财政的监督管理。这是规范财政运行、提高财政效益的有效办法。可探索：省一级财政采取预算管理信息监控，建立预算报告备案制度，转移支付补助资金计算分配到县（市、区），督促市管县、帮县责任的落实，跟踪监控重点专项资金等多种措施加强对下级财政的监督管理。县级财政也要加强对乡镇财政运行的监督，严格乡镇支出管理制度，明确乡镇支出范围，完善财务审批程序，推行乡镇财政政务公开制度，提高乡镇财政依法理财、民主理财、科学理财的水平。
　　四、关于建立“政府购买服务”新机制
　　我们应该看到这样一个事实：一方面我们对“三农”的投入不够，另一方面，很多农业上的支出用在了机构和事业费的开支上，用在了“养人”上，对其投入也缺乏绩效考核。这就迫切要求建立农村公益事业投入管理的新机制。我们认为，采用“政府购买服务”的方式是最现实最可行的。可探索：
　　乡镇事业单位原承担的行政管理和行政执法职能上收到乡镇政府或县（区、市）业务主管部门。对公益xing事业的财政支出方式不再按事业人员多少拨付经费，按照绩效预算和市场机制的要求，实行市场运作、以事定费、购买服务、农民签单、政府买单、量化管理的“政府购买服务”新机制。具体可探索采取三种模式。第一种：定向服务制。有一定规模和资质的品牌站所，既承担乡镇政府委托的公益性职能，又从事经营性服务。对公益性服务，要按市场经济要求，引入竞争机制，县级主管部门或乡镇政府提出公益性服务项目，与之签订合同，明确经费数额和奖惩办法。第二种：公开招标制。乡镇设置一定的服务项目，定项目不定人，由县级业务主管部门或乡镇政府，面向社会公开招聘具有从事公益性服务资质的人员，从事公益性服务。第三种：县级主管部门派出制。县级业务主管部门会同人事部门根据需要设置一定的服务岗位，定岗不定人，采取公开招考、竞争上岗、择优录用工作人员，签订一定期限的聘用合同，派驻乡镇或区域从事专门的公益性服务。
　　五、关于完善“一事一议”制度
　　农村公益事业单靠政府投入是难以实现的，在现行财力状况下，政府是很难完成农村全部基础设施的投入的，特别是一些小型基础设施建设还需要广大农民筹资筹劳来实现。在“两工”取消后，就要引导农民对直接受益的小型农田水利等生产生活设施自愿投工投劳，实行“一事一议”制度。“一事一议”在我省开始于2000年，几年来，发挥了很好的作用，通过“一事一议”筹资筹劳发展村内公益事业的覆盖面逐步扩大，筹资额逐步增加。但几年的实践也存在一些问题，主要体现在“四难”：农民开会议事难、筹资执行难、跨乡跨村跨组组织难、筹资标准低，满足需要难。可探索从三个方面来完善：
　　（一）发挥农民专业协会的作用，帮助“一事一议”。农村专业协会是适应农村市场变化、产业化要求，将分散的农民组织起来，根据“自愿组织、民办民营、民众受益”的原则，公共发展商品生产和公益事业的合作经济组织。公益事业，大家受益，又要长期维护，如果通过专业协会，按照受益原则和运行成本，适当收取低廉费用，维持运转。国家要采取政策支持农民专业协会发展，通过协会把农民组织起来。
　　（二）建立奖补资金，对“一事一议”实行民办公补。通过财政补助料工费、以奖代补等有效形式，鼓励和引导农民建设生产公益事业。中央和省级财政可适当扩大“三奖一补”的范围，对地方各级政府通过财政补助支持村级“一事一议”项目建设的，中央和省级财政可适当奖励。

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