公共事业治理结构、模式与中国公共事业改革

　　
　　图1　物品的分类
　　资料来源：转引自席恒的《公与私：公共事业运行机制研究》，商务印书馆，2003年，第161页。
　　关于公共事业组织的社会角色与功能，我国台湾学者肖新煌曾将非营利组织的社会角色与功能分成“积极的提醒、咨询、监督角色”和“消极的制衡、挑战、批判角色”[3]；冯燕将其分为目的角色、手段角色和功能角色，其中目的角色有七种：济世功业；公众教育；服务提供；开拓与创新；改革与倡导；价值维护；整合与促能。手段角色可分为三种：一是积极手段，二是消极角色，三是服务提供角色。功能发挥角色表现为：带动社会变迁、扩大社会参与和服务提供[4]。 结合国内外学者的观点，我们将公共事业的社会功能概括为以下方面：
　　第一，提供公共产品和服务。公共事业组织和其他公共部门是公共产品和服务的主要提供者。由于公共产品和服务的特点，使公共事业组织在公共产品和服务的供给方面具有非常重要的作用：一是可以弥补政府在提供公共产品和服务方面职能的不足，二是可以防止社会公众的“搭便车”现象。从博弈论的角度讲，消费者作为理性的“经济人”，会倾向于贡献少或少贡献，这就是“搭便车”现象。因此，从个人角度来看，他的贡献大小与他所享用的公共产品和服务的数量之间并没有必然的联系。但是如果社会上每一个成员都遵循这种逻辑，那么即使社会对某一公共产品和服务的需求量很大，但其供应量却可能很小，甚至为零。这时只有通过公共事业组织来减少公众的投机行为，因为它可以将自己的非营利性行为与社会公众的志愿者行为有机结合，从而提供社会需要的公共产品和服务。
　　第二，弥补市场失灵。经济理论表明，当社会经济符合一定条件时，营利性企业就会通过市场、按照一定的数量和价格来提供产品和服务，从而使整个社会经济达到一种最优配置状态。在这种情况下，消费者一般要具备以下条件：在确定购买决策之前，能够准确无误地对各家公司的产品进行比较。在确定购买某家公司产品之后，可以和该公司就产品及价格达成协议。可以知道该公司是否履行协议，如果对方违约，消费者可以得到补偿。在标准化的工业品和农产品市场上，这些条件通常是可以得到满足的。但是，当产品和服务的购买或消费处于某些特殊的环境，或者是受产品和服务本身特殊性的影响，消费者往往可能无法准确地评价其质量和数量。在这种情况下，营利性企业在自身利益的驱动下会倾向于采取投机行为，导致产品和服务的数量和质量达不到契约所规定的标准。这就是所谓“市场失灵”或“契约失灵”。而公共事业组织在法律的约束下，无法将剩余收入分配给个人，因此它们没有动力采取投机行为。虽然这一机制会导致“第三部门”在资本积累和降低成本方面同样缺乏动力，但只要它创造的价值高于其负面影响，公共事业组织就可以得到生存和发展。可见，公共事业组织经济职能的出现是营利性组织公益化的结果。事实上，许多营利性组织在经营过程中都存在着一种为公共利益服务的倾向。为公程度的强化导致了一类公共事业组织的出现，这类组织从发生学的意义上，可能是为私的，但在其后的运营过程中其为公的程度不断发展，从而出现了与营利性部门有联系又有区别的“第三部门”组织。
　　第三，强化消费者监督。公共物品和市场失灵理论都无法解释乡村俱乐部这类“自理型”非营利组织的出现。在这种情况下，消费者为了保证服务质量，或为了便于将利润转移给消费者，通常希望由消费者自己来控制某一组织，这就是所谓的“消费者控制”理论。“自理型”公共事业组织遵循“无利润分配”（Non-profit-distributing）原则，保证盈余能全部用于组织的未来运营。
　　第四，代行政府职能。目前国外“第三部门”的资金来源主要是政府资助和企业捐助。根据这一情况，可以认为，公共事业组织在一定程度上是“政府职能的替代物”，是市场失灵的“救火队”，即政府通过自身以外的其他机构或实体来执行自身的部分职能，企业在市场中的不足通过其他机构来得到弥补。因此，公共事业组织不是市场职能和政府职能的替代品，而是政府和市场的互补品。
　　此外，公共事业组织还作为“思想库”，为政府和企业提供智力服务[5]。 随着社会环境的变迁、政治的民主化以及民间参与意识的增加，人民也认识到政府并非是万能的，因此，一种由民间资源支持的“思想库”（think tank）随之产生。这样，打破了政府对公共政策的独占权，从而标志着由民间进行研究、提出政策、影响政府公共政策时代的到来。
　　三、公共事业治理结构和基本模式
　　企业需要治理，公共事业组织也同样需要治理。“治理是或公或私的个人和机构管理其相同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程，它既包括有权迫使人民服从的正式制度和规则，也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排。”[6] 而治理问题一般又都表现为内部的结构治理和外部的功能性治理。其中，结构性治理就是通过组织的结构设计所形成的组织内部利益相关者之间的制衡机制，通常表现为“治理结构”，它通过决策机制、监督机制、激励约束机制和自我调控机制等设置来规定或规范不同人（角色）的权力与责任，从这个意义上说，结构性治理实质上是一个组织“权力”的分配与支配机制问题。功能性治理是组织与环境的互动中通过环境的输入与输出对组织产生的制约。作为社会系统中的一个“自组织”系统，任何组织都存在与一社会环境的物质、能量、技术、文化等资源的交换，从这个意义上说，功能性治理实质上是一个“资源”的配置与分配机制问题。可见，决定治理模式的是权力资源的配置和动作，而公共事业组织“公共权力”的获得或“私权”的运用则为公共事业的治理提供了一定的基础。
　　当然，公共事业的治理，还与公共事业组织所承担的公共责任有关。由于公共事业组织是一种以自愿、半自愿提供公共服务的组织，公共事业组织的“公共性”特征使公共事业组织的公共责任问题尤为突出。对于经济组织而言，它们承担的责任有两个方面，即对组织内部的责任和对组织外部的社会责任。而公共组织（包括公共事业组织、市场中介组织、社会中介组织和政府组织等）承担的责任包括三个方面，即对组织内部的责任、对社会的责任和基于组织使命形式的公共责任。可见，公共组织与私人组织最大的区别在于承担公共责任。美国安然公司、世界通讯公司的丑闻，其实都与安达信会计师事务所这个具有公共性的市场中介组织有关，安达信会计师事务所至少参与了这两家公司的财务作假丑闻。对于营利性公司而言，从对组织内部（往往是个别人）负责的角度看，它们具有作假的动机和需要，因为“经济人”的动机可能使它们将社会责任抛于脑后。但对于具有一定公共性的市场中介组织（如会计师事务所、律师事务所、职业介绍所等）而言，其责任更多地表现为公共责任。而公共责任的规范与现实以及现实中许多公共组织公共责任的缺失，正是公共事业组织治理的重要原因。

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