公共事业治理结构、模式与中国公共事业改革

　　但是，首先从公共事业组织的性质上看，公共事业治理存在四个关键性的问题：所有者缺位造成的“内部人控制”；监督层外置易于造成监督者缺位；服务对象或顾客没有选择机会和缺乏利润评价机制造成目标实现与绩效评价困难。美国哈佛商学院教授里贾纳·E.赫茨琳杰认为，非营利组织利于缺乏责任则可能产生四类问题：一是组织低成效，即组织不能圆满完成其使命；二是组织低效率，即与它们的花费相比，其成果距理想效果相差甚远；三是掌管免税组织的个人中饱私囊，为自己谋取过多的利益；四是组织风险过高，许多非营利组织常常将捐助人的资金和服务对象的利益置于极其危险的境地。赫茨琳杰教授进一步分析认为，造成这些问题的原因，是非营利组织缺乏像企业那样的责任机制[7]，也就是， 非营利组织缺乏个人利益的存在，缺乏提高效率的竞争机制，缺乏显示最终业绩的“晴雨表”（即像企业那样的利润指标），因而这种责任机制的缺乏是非营利的公共事业组织治理面临的主要难题。因此，公共事业组织首先应有自己的价值观，在这种价值观的指导下，应有组织对未来的设想，确立组织活动所应达到的目标以及应如何去实现这些目标。其次，公共事业组织的活动需要确立其基本战略。确定其活动战略，应有自己的优先安排事项、目标和方法以及相应的理论。再次，公共事业组织的有效治理依托于合理的组织结构和决策机制的设立。一个公共事业组织如要治理得好，应在公共事业组织内建立和维持适当的治理结构与决策程序，公共事业组织应根据实现自己使命需要去设置组织机制，建立适合其使命的治理结构。大多数公共事业组织都是通过设立理事会的形式来行使组织内部的决策和领导职能的。理事会的构成对公共事业组织的使命实现和有效治理至关重要。又次，公共事业组织治理的实现，最终都取决于公共事业组织的人员构成。公共事业组织需要具有特定素质的工作人员。公共事业组织工作人员应有利他主义的奉献精神，有对组织使命的认同，同时还要所需的专业知识和特定的技能。公共事业组织需要有组织的凝聚力和对工作人员的吸引力，在组织内部应设立对工作人员的激励机制。最后，一个卓有成效开展活动的公共事业组织，其领导人的素质也须满足一定要求。领导人的行事风格、素质，以及他们的社会声誉等对其组织的生存和治理效率是至关重要的。
　　从理论上来说，非营利的公共事业组织的产生，是为了填补政府公共物品提供的空隙和弥补契约失灵所导致的市场供给公共物品的缺乏。一般而言，政府提供的服务是那些能赢得公众广泛支持的服务，但是有一些需求，尽管有公共需求，但是未必能得到公众广泛支持的服务，致使公众需求无法满足，于是公共事业组织便应运而生了，而政府将一些服务委派给社会上独立的公共事业组织，它一方面可以通过收费方式而降低政府所投入的总成本、减少政府的成本分摊；另一方面公共事业组织独立运作的消耗也低于政府，尤其在劳动力方面，同时，公共事业组织可以通过理想的服务找到相应的捐赠。除了向社会提供健康护理、教育研究、社会服务、艺术文化、社团发展等服务外，公共事业组织为各种信仰、思想意识形态的表达提供了情感宣泄的渠道。所以，公共事业组织的主体、性质、目的具有多样性，这种“多样性”也就决定了公共事业组织治理及其结构的复杂性。
　　
　　图2　公共事业组织治理
　　图2对现代公共事业治理结构作了一个简要的描述。现代公共事业治理是借鉴经济学的公司治理和政治学的政府治理经验建立起来的运行模式。现代公共事业通常包括由官方资助建立的公共事业和由民间机构承办的公共事业。由官方资助建立的公共事业一般是由政府作为委托人，把本应由政府承办的部分公共事务交由相应的公共事业组织来承担。相应的公共事业组织作为代理人具体承办相应的公共事业，提供公共物品。在这种情况下，政府与公共事业组织建立了一定的委托、代理关系。这种官方资助建立的公共事业的治理通常受到更多来自政府方面的制约，其外部的功能性治理（政府规制）程度较强。其内部的治理结构（结构性治理）一般也是沿用经济学的治理模式，建立董（理）事会和最高执行长的治理结构。而由民间机构承办的公共事业则更多地直接借用了公司治理的模式，通过董（理）事会、首席执行官的治理结构，在特定的社会环境下从事其目标设定的公民社会事业。但是，由于公共事业组织的特殊性，公共事业的治理也有与公司治理和政府治理所不同的内容。从治理形式上看，尽管公共事业治理与公司治理有相同之处，但其治理方式则有一定的差别：公司治理结构中的董事会一般由公司所有者组成，他们进行治理的目的是为了避免“内部人控制”而维护公司所有者的利益；而公共事业治理结构中的董（理）事会和执行长官都不过是一种“代理人”的角色，其差别在于各自的委托人不同，因而与公司治理相比，公司的结构性治理功能明显强于公共事业的结构性治理，而公共事业的功能性治理（外部治理）之功能则强于公司的功能性治理。
　　公共事业的结构性治理是在公共事业组织内所建立起来的一种层级治理结构。公共事业组织实行董（理）事会领导下的最高执行官管理负责制。其中，董（理）事会是公共事业组织的决策机构，代表公共利益负责对组织进行监管，并制定组织章程、选聘有管理能力并能履行相关职责的人担任最高行政执行官、解除不称职的领导人、批准计划和预算、评审计划的运行情况、评价管理效能等，从而保证组织的健康运行。董（理）事会成员一般应为具有一定声誉和威望的人士，通常由6—20名具有不同背景的人员组成。最高执行官负责组织的日常事务管理，并组织成员执行，这些构成了公共事业组织的内部治理。根据董（理）事会的执行官在治理角色中的行动层次，可分为分享式治理、行政主导式治理、董（理）事会主导式治理和旁观者治理四种形式（如图3所示）。与公司治理不同的是， 无论国外的非营利组织还是我国的公共事业组织，其监督层并非置于组织内部而是处于组织外部。监督层外置可能是由于公共事业的志愿机制使人们对其有充分的信任，同时也是为了减少其运行成本。公共事业的监督层一般由政府委派的托管委员会、捐助者和公共事业所在领域的行业协会组织构成，它们分别代表政府、捐助者和行业组织对公共事业组织进行监督。托管委员会的主要职责是监督公共事业组织任务之完成、确定使命和目标、制定政策与长期计划、草拟财务政策与方案、制定组织细则与规定等。捐助者的职责是使自己的捐助目的、用途得到落实，并对捐助资金的使用进行监督。行业协会的职责是进行行业自律、行业发展规划等。此外，公共事业组织还受到其他政治力量和社会力量的监督，如国家权力机关、司法机关、政党组织以及各种社会团体和社会公众等，特别是社会公众作为公共事业的直接受益者，更应成为公共事业监督的主要力量。它体现了公共事业监督的群体性和多样性。

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