公共事业治理结构、模式与中国公共事业改革

　　
　　图3　董事会与执行长的治理模式
　　当然，公共事业组织的基础是合作与信任。它们与利益相关者之间所建立的关系是一种默契或心理契约。但这种“默契或心理契约”很容易“失灵”，失灵的主要原因是监督的困难。这些困难在公益事业中同样存在甚至可能更为严重，因为心理契约只能靠利益相关者的相互依赖（因而诚信问题在公共事业组织中更为重要），如果失信意味着公共责任的缺失。造成公共事业组织监督困难的主要原因可能是：（1）公共事业服务的质和量难以测定和量度。首先，公共事业组织的服务性产出不像企业的实体产品产出那样看得见、摸得着，产出的质量难以测定和量度；其次，公共事业组织的产出与产出的最终社会效果之间有一定的时滞性；最后，公共事业组织的产品缺乏市场价格信号和消费者的自由选择，因而缺乏检验和传递信息的机制和渠道。因此，公共事业监督就会缺乏一种客观的评价机制。（2）公共事业服务具有一定的间接性。公共事业服务的间接性体现，一方面，公共事业服务的“消费”（使用）与“消费效果”之间的时滞性；另一方面，公共事业服务的“购买者”并非最终消费者。这种间接性往往造成信息获取的困难，进而导致监督困难。（3）公共事业组织的监督主体与监督机制存在缺失。公共事业组织往往面临多样化的监督主体，包括政府组织（从政策规制和公共资金提供两个维度）、捐助者（包括机构捐助人和个人捐助人）和服务对象等。其中，政府多是从宏观层面对公共事业组织进行法律、政策和资金使用的监督。在现代市场经济条件下，随着政府职能的“退缩”，其他组织要求越来越少的政府控制，如果政府管制和监督太多，则会降低公共事业组织的积极性；如果政府管制和监督太少，则可能导致公共事业组织运行的失范，特别是我国社会转型期更是如此，使政府对公共事业的监督面临左右为难的两难境地。捐助人监督面临的主要问题是监督动力不足和监督主体缺位：即对小额捐助者缺乏监督的动力和信息，大额捐助者又忙于自己的商务活动无暇顾及；有些捐助是以遗嘱方式进行，捐助行为只有在捐助者去世后方可生效，监督主体存在“自然缺位”。公共事业的服务对象往往是特定人群，如学生、病人、弱势群体等，他们不仅在信息获取和处理、利益表达和资源动员方面存在一定的能力缺陷，而且由于地位的不平等，使监督作用难以发挥。（4）监督者与被监督者的软约束。对于私营性的工商企业而言，其监督可以是所有者的约束、竞争环境下消费者的“用脚投票”和对产品、价格的自由选择。消费者的这些自由持续信号持续不断地传递给生产者，进而形成外部硬性的监督约束。对于公共性的政府组织，其监督机制可制度化地表现为对监督者和被监督者关系、权责的明确化，并通过相对健全的监督组织（如审计、管制和纪检部门等）、一定的正式渠道来强制性地实施。但对于自愿性的公共事业组织，其监督机制则难以通过制度性的制度安排来实施，而更多地只能依靠非正式制度安排，依靠监督者与被监督者“彼此信任”来进行软性约束。因此，在公共事业组织中“诚信”具有非常重要的作用。因为，首先“诚信”是一种可信资源，是人与人交往、组织与组织交往过程中最基本的行为规范。“守信”和“有信用”意味着一个人或组织对他人具有可信承诺，这种可信承诺存在于持续不断的社会活动中，是构成社会资本的重要内容；而“轻诺寡信”则意味着缺乏这种可信资本，因而无法获得持续的社会交往。其次，“诚信”是一种制度安排。成员之间的信任取决于成员的可信资源及彼此信任和对交易或互动机制的信任。也就是说，“诚信”必须通过制度安排来保障，必须通过制度约束来规范。“诚信”作为一种制度安排首先表现在非正式的制度方面，它通过习俗、文化和道德约束以及“开除出局”的压力，使个体或组织恪守对他人的承诺，从而维护某种相互交往的规范或规则。“诚信”作为一种制度安排还表现在正式制度安排上，成员之间彼此信任的维系，还必须有一个良好的社会架构，它应该包括政府的合理规制与中立仲裁，企业的诚实经营和守信运作，事业组织的客观评价与独立监督。
　　在外部治理中，政府的力量是最重要、最主要的。大多数公共事业组织对政府有着很大的依赖性。一方面，公共事业组织的运行依赖的是政府的财政拨款，经济上的依赖关系决定了政府的意志的渗透，而政府的意志在很大程度上又决定了公共事业组织的运作方式。另一方面，公共事业组织的产生是由于政府放权，虽然具体的执行是由公共事业性组织，但政府在这一过程中仍起着决定性作用。因此，公共事业的有效治理，还须受到来自政府的许多规制。其次，捐助者既是公共事业的监督主体之一，也是公共事业外部治理的重要力量。捐助者对公共事业的治理作用，是通过其捐助意图，对捐助金（物）使用的监督以及对公共事业组织领导人的影响而发生作用的。再有就是社会公众对公共事业治理的影响力量，是通过他们的公共需求和其需求的实现程度（满意度）发生作用的。
　　总之，公共事业组织无论其产生途径如何，其董（理）事会和最高执行长官都不是所有人而只是“代理人”。虽然公共事业组织的最高执行长官缺乏一些市场力量的约束，但也有一定的力量能对其产生有效的监督。因为，公共事业组织经理人在很大程度上与私人经济人一样，也要经受经理市场的严酷性，如果公共经理被察觉在追求不正当利益时，他们在将来的行业“市场”中的声誉和能力都将受到影响；同时，来自政府、捐助人和行业的监督也对公共事业组织的最高执行长官产生一定的“威慑”作用；更何况，公共事业组织的经理人并不仅仅关心他们机构的大小，他们还具有一定的“公益人”行为倾向。
　　四、中国公共事业的治理
　　中国的公共事业包括由政府国有资产资助举办的社会事业单位和由民间资本举办的公民社会事业（含社会团体和民办非企业单位）。中国对公共事业的治理，除了公共事业组织的结构治理外，是通过法律规制和政府监管来实现的，而由于中国完全意义上的公共事业发展的初级性，致使中国公共事业治理中的第三方监督与评估还比较脆弱；再加上，中国公共事业是由事业单位、社会团体中的公益事业和民办非企业单位构成的以自愿求公益的事业，中国这种公共事业构成的多样性和复杂性也使公共事业治理面临诸多困难。一方面，长期计划体制下政府对事业单位的“大包大揽”和“一管到底”，使事业单位形成了对政府的“人身依附”关系，政府对事业单位的过分控制造成了其自身活力的缺乏。以中国高等教育事业为例，政府为高等教育事业提供的公共资金和公共政策支持为中国高等教育事业的发展创造了良好的条件，但政府在高等教育投入上的不足和不公、在高等教育事业上的政策缺乏前瞻性、政府对高等院校的操纵等等，使高等教育事业在改革开放20多年之后，仍有“计划体制的最后堡垒”之说。其实，高等教育的这种现象在其它事业单位也普遍存在。同时，政府干预过多也造成了事业单位“自我治理能力”的降低，表现为中国的事业单位长期以来按照政府的机构设置进行组织设计，建立了一个完全等级结构的“官僚”组织结构，这种等级结构往往把完成政府目标作为事业单位的组织目标。把“职位升迁”作为事业单位领导的评价指标，而丧失了事业单位提供公共服务的根本目标。另一方面，长期集权统治的中国社会，使民间力量一直“游离”于中国主流社会结构之外，到新中国之后这一状况也未曾得到明显的改变。改革开放之后，虽然中国确立了“小政府、大社会”的改革目标，但民间公共事业（公民社会事业）的发展仍举步维艰。按照目前中国的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，社会团体和民办非企业单位等公民社会事业的设立，需要经过三重注册登记的束缚：一是必须有主管单位（即“找婆婆”），二是同一行政区域内同类或相似业务的公民社会事业只能由一家承办，三是设立民办公共事业必须有一定的注册资金保证。这三重注册的束缚，使中国许多公民社会事业一开始就“胎死腹中”，许多民办公共事业为了生存，要么借道工商做“商户”，要么暗渡陈仓做“黑户”，而未经注册的民办公共事业由于缺乏法律的保护，活动范围和方式都受到很大的限制。

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