公共事业治理结构、模式与中国公共事业改革

　　为了建立一个有效的公共事业组织结构，改善公共服务，中国应着力探索公共事业单位改革战略，建立一个与建设小康社会、和谐社会相适应的公共服务提供的治理机制：
　　第一，政府角色的把握。（1）政府要“确定”是否对某一个公共物品和服务进行干预，干预的理由是什么。一般来说，政府干预的理由即公共物品、外部性、自然垄断和信息不对称，这都是所谓的市场失灵的问题，政府干预可以解决市场失灵，潜在地改善资源配置的效率。但是只是考虑效率，有时候会带来一些不公平的分配，所以对政府来说，一定要以某种再分配的方式来维护公平。（2）如果政府决定干预的话，要“确定”由谁来干预，是中央政府还是地方政府？如果是由地方政府干预，那么又是哪一级的地方政府？确定由谁干预首先要正确界定受益范围。如果公共物品的受益范围跟地方政府的地区范围不一致，也许就要制造一些“特区”。以河流的环境治理为例，一条河流灌溉区涉及多个地区，因此可能需要设立一个特殊的“实体”。但很多的公共物品，如基础教育、公共卫生、供水、供电、地方的街道管理、照明、垃圾处理等都是可以由地方政府来管的（但要考虑地方政府的能力），因为它们受益区域比较小，且界定得比较清楚，它们也不存在什么溢出效应。既然地方政府能够提供这些公共物品和服务，那么中央政府就应该把相应的权力下移。“权力下移”可以采取权力移交或转移、委托和权力分散化等多种方式。在选择“权力下移”方式时，既要考虑效率，又要考虑公平。（3）“确定”怎样干预。当把权力下放给地方政府，那么地方政府的决策和中央政府的决策是一样的。政府干预可以采取三种方式：一种是政府在公共部门里直接生产并提供公共物品和服务；二种是政府不自己生产而是到民间购买；三种是监管，政府既不自己生产，也不花钱购买，而是建立一个监管的框架来影响市场。第三种方式更值得我们重视，因为除了公共物品外，很多的自然垄断、外部性和信息不对称都可以用监管的方式来矫正，更何况，监管对政府资源的需求要少得多。（4）“确定”供给方面的干预还是需求方面的干预。政府通过提供一些补贴来鼓励公众对公共物品的使用。这可以采取两种方式：一种方式是直接补贴提供者（这里的提供者不是直接生产公共物品和服务的政府部门、国有企业或中央政府的委托机构，而是除此之外的其他提供者）；另一种方式是补给消费者。对此，政府通常可以采取两种形式：一是收入支持，直接把钱交给消费者，让他们去花，比如政府要鼓励教育，让小孩上学，就把学费交给家长。但这也有一个问题，那就是拿到钱的消费者不一定去干政府原先指定要他干的事，因为最终决定权在消费者手中；二是使用专用券，比如说给你学费的专用券，你只能拿这个券交学费，不能拿这个券做别的事。在美国，食品券只能买食品，不能买别的[8]。美国政府给贫困家庭提供的补贴，有时一部分给钱，一部分是给食品券，到指定的地方去购买食品。
　　第二，预算制度、预算编制和付费机制的改革。预算是国家如何使用有限的公共资源的一种政策工具，所以在很多国家，财政预算是国家最重要的工具。预算编制说明国家的财政资金怎么运用，使用的先后顺序等，它具有法律效率。但中国目前还没有真正的预算编制过程，预算只是“一张纸”，预算事项的优先排序很不透明，而且排了以后也不算数，“首长工程”，总是在先。在中国，政府支出已经占到GDP的22％，按东亚地区的标准来说已不算低了， 关键的问题是要重新确定优先顺序和重点领域。在现行体制下，稀缺的公共资源仍在为一些无论从公平还是从效率看都不需要政府干预的活动提供资金；同时，对于实现国家的优先目标起关键作用的核心服务，又面临资金严重不足的问题，这在贫困地区尤为突出。因此，要在全国更好地分配公共资源，就必须作出以下改革：（1）把某些服务留给民营部门或国有企业。政府可以把在商业基础上能更好地提供并获得资金的服务留给私营部门来做，如工程和咨询等服务现在是由政府所属的研究院来提供，可以考虑将这类服务留给商业性营利机构，同时将国家资金的使用限于外包。（2）改革预算管理，更好地协调资源与优先次序之间的关系。近年来，中央政府在预算改革方面取得了重大进展，但许多地方政府在很大程度上仍然遵循一种增量预算方法。这使得一些活动即使已经不是政策重点，其经费也无法削减。因此，政府可以考虑制定中期支出框架；把税收政策的决策和支出决策联系在一起考虑；要求支出单位提交详细的预算建议书，将所提出的支出计划与政府的政策重点联系起来；提高评估能力，评估预算支出对实现政策点所发生的效果。（3）改革政府间的财政关系。 政府可以考虑通过改革政府间的财政关系，为人民更加公平地普遍享受服务创造前提条件。这要求明确划分各级政府的职能，更加公平地在各级政府之间分配财政资源。
　　第三，公共事业部门的重组与治理。（1）从法律意义上区分直属公共事业单位和独立公共事业单位。直属公共事业单位为直接附属于核心政府部门、没有独立的法人地位、不独立核算、其管理者由政府部门领导任命和监督的公共事业单位。直属公共事业单位的人事系统可以和核心政府部门一体化，受各级政府编制办公室和人事部门的管理；其创收行为应最小化，并置于核心政府部门一样的严格审计之下。除少数监管机构之外，直属公共事业单位这一类内部治理结构一般适合于大多数行政执行类事业单位以及其他很多直接向政府部门提供服务的事业单位，如政策研究、信息技术、信息收集和管理、职工培训项目的制定和管理服务等等。独立公共事业单位的内部治理机制为：每一家独立“单位”应该有自己的使命宣言，并有一系列绩效指标可供定期评估以确定目标在何种程度上得到了实现；一些独立的公共事业单位可由行使所有者权利或行使政策制订者职能的政府部门所任命的理事会管理，理事会还可包括消费者和其他利益相关方的代表；理事会建立之后，管理者的任命和解职由理事会决定，聘用和解聘其他人员的决定权可由理事会保留（如核心技术人员和管理人员），也可下放给管理层。理事会和管理层应享有足够自主权，建立他们认为符合本单位实际情况的人力资源管理体系；他们可以创收，但必须遵循严格的会计、审计和报告制度。（2）建立覆盖更多类型的服务提供者（包括公立机构）的法律和监管框架，正式界定更多类型的组织形式。经济理论和国际经验中有众多的所有制形式和治理结构可供选择，每一种形式和结构都有自己的优点并值得借鉴，但难有最佳组合。在总体上，公共事业单位改革应通过引入竞争，给每一种可行的组织形式提供平等的机会，使它们能够在所有领域和所有地区显示出自己的优势和缺点，然后让消费者和各级政府的政策制订者来选择。但当务之急是要为直属和独立公共事业单位制订相关规则和明确定义非营利机构并制定有关其运作和监管的规则。从长远看，中国应该着力发展非营利机构，使之随着时间的推移，能在服务提供上与其他机构开展竞争。（3）进一步扩大私人提供公共服务的选择范围，包括企业提供和非营利机构提供。这就要求严格落实政府采购法，从更长远来看，政府采购法需要进一步修订。同时，通过拆分和合并，对现有公共事业单位进行重组，以实现规模经济。第四，法制改革。公用事业监管体系的建立不可能是现有行政部门之内的事，它必然会改变中国政府的组织结构，涉及监管机构的职能和权限、与其他行政部门的关系，以及中央与地方的关系等政府权力的再分配，因而需要由立法机关通过的法律规定。虽然在初期可以以行政法规的方式开展，但终归还是要有一部《公用事业法》，它具有宪政含义。它意味着，监管机构创立的法律程序与以往不同，它必须经由立法机关立法创立，而不是从现有行政部门中衍生出来，从而具有更强的合法性基础和权威性。尽管有时监管机构可能被设置在某些行政部门下面，但它会因其被立法创立而具有很强的独立性。而立法机关在考虑是否要创立该监管机构时，最为重要的原则是看它监管的产业是否具备应该被监管的性质，即由于自然垄断和准公共物品性质而导致的市场失灵，否则就不应该被创立。从法律层面上，明确监管机构的组织结构和职能，这是“监管监管者”最基本的要求，各国在市场化过程中无一例外地都遵循了这一原则。没有法律意义上的约束，监管机构就存在滥用自由量裁权的动机。

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