地方政府绩效体系与绩效预算
时间:2007-10-29 作者:平新乔
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2.公用事业的改革。
地方政府为了集中主要力量提供优质的地方公共品服务，应当从公共品生产的领域适当退出。其中，城市公用事业的民营化是重要一环。在这方面，深圳市公交系统改革的经验值得借鉴。
深圳市公交集团于2004年底通过股权多元化改造，引入国际战略投资者香港九龙巴士集团，改制成为中港合资的股份制公司。其中国资委代表国家控股55％，香港九龙巴士集团持有股份35％，其他10％由3个小股东持有。
公交线路经营权是以国家授予特许经营权的方式取得，1992年第一轮特许经营权出售，深圳市公共汽车公司（1983年由宝安县深圳镇巴士公司改制为国有市属深圳市公共汽车公司）取得了92％～96％的经营权，国家保证公交运营企业有年6％～7％的盈利率。1997年第二轮特许经营权出售，一届特许经营期限内国家在头3年给予定额补贴，但不承诺盈利率。待股权多元化改造后，政府完全从参与者转变为指导者，采取招募或招标的方式，让符合公共事业经营资格的企业进入，完全自主经营、自负盈亏，国家不再给予财政补贴。
就国内绝大多数城市而言，都存在当地政府对公交企业各种形式的补贴。比如北京，每年市政府要给予公交集团10亿元左右的补贴。2000年以后，深圳市政府几乎没有给企业任何补贴。其中的一个例外是，政府要求公交企业按03排放标准更换车辆，由于全部更换现有的车辆不现实，于是考虑更换发动机，政府对新旧发动机间的差价进行专项补贴。同时，深圳市公交企业还要向政府交纳各种税费：营业税3.03％，道路附加费1％，教育附加费5％以及企业所得税。其中仅因为深圳市公交集团是合资企业，所以享受“一减两免”的所得税优惠。
在没有补贴的情况下，深圳市公交集团是盈利的。根据深圳市交通局提供的数据，在“保本微利”的原则下，全市公交行业的平均利润水平在7％左右。深圳市公交企业之所以有别于其他城市的企业而盈利，在营运额和成本上都有其优势。一方面，深圳市经济发展迅速，2005年全市生产总值为4926.90亿元，比上年增加15％；深圳市管内人口600多万，面积275万平方公里，显然人口密度极大。对比香港地区，其面积是1101.73平方公里，2005年的人口为690万。所以深圳的公交有着很强的需求支撑。另一方面，作为公交企业，其成本主要包括：固定资产折旧（8年）、职工工资、机务消耗费用（油费、维修费）等，而后两者要占总成本的70％～80％。深圳市公交集团的运营成本较低，原因在于引进港资以后，管理成本大幅下降，成为其利润增长的主要贡献点。
政府绩效体系的改进
只有在保证地方财政资源配置避免纵向不公平，在中央与地方之间明晰了对于基本公共品的提供责任，在地方政府切实从经济当事人的角度逐渐转变为地方公共品的提供者与教育、卫生、社保这类基本公共服务的落实者这一系列的前提下，才有可能谈地方政府绩效评估体系的建立与改进。
目前，中国各省、市、区相继出台的一些政府绩效评估体系，项目太多也太细。按美国地方政府实行绩效预算的经验，设计政府绩效评估体系，应遵循以下六个原则：
1.绩效指标一定是关于具体的某类公共服务，而不是关于政府一般；不是关于下级政府对上级政府的服从程度或一致程度，而是关于地方政府如何便民，如何改进服务的度量。比如，2000年1月，华盛顿（D. C）州政府首脑设定的绩效指标之一便是“让公民到机动车年检处做年检时的排队时间不超过30分钟”，这种绩效指标是具体的而不是抽象的，具有可度量性；它是对下的而不是对上的，具有便民性。
2.绩效指标必须含有外部性，而不是把企业、个人可以内在化的经济活动作为政府绩效的指标。政府会选择“清除垃圾”、“降低犯罪率”、“降低车祸率”、“提高水的清洁程度”等诸如之类公共的、带有明显的外部性特征的指标，作为政府绩效的测度单位。比如，1994年，纽约州的警察局就将两年内让暴力犯罪下降25％作为其绩效目标。
3.政府绩效的测度应是结果关注型的，而不应是产出关注型的，不应是政府活动关注型，也不应是投入关注型的。绩效考核体系如果关注政府的“产出”，可能会发生“罚款越罚越多”、“违规率越抓越多”、“法院诉讼案越来越多”诸如此类的现象，因“产出”（output）可能对人民福利会有负效用的。绩效如以政府活动与投入为度量，就可能导致政府劳民、扰民与资源的浪费。必须以“结果”作为政府绩效的度量，这才可以保证绩效预算起到改进公共资源配置效率的作用。绩效只关注结果而不是政府活动与投入，这有利于时时提醒政府官员，其活动与投入不要偏离为民造福这个目标。
4.绩效目标必须“少而简单，且能引起最大的共鸣”。在美国各州实施绩效预算的成功案例中，绝大部分设计绩效体系的专家都把绩效目标限制在5项之内。一个地方政府如设定几十项绩效目标，会使自己失去主要努力方向，也会使公众不知其所示。
5.绩效目标必须既具有挑战性，又具有实现的可能性。选择公众关注的目标作为政府绩效目标，这有助于政府赢得民众的支持。但即使是以具有挑战性的目标作为政府绩效的目标，这种选择也须体现政府机构的执政能力与应对挑战的技能。2005年，美国麻省选择治理查尔斯河的水污染作为其绩效目标，一开始超出了大多数人的想象，但州政府当局让这一目标变得非常现实可行，他们只选择查尔斯河的有限段落进行治理，着重改善约10英里河段的水质，这就使其有可操作性了。
6.绩效目标必须是公众可以看得见的。这样，既可以让公众对政府的公共服务效率给予公平评估，也有利于政府随时与别的机构、中介、公众进行沟通。绩效目标是可示的，政府就随时处于民众的监督之下。
按照上述原则，笔者认为，在设计中国地方政府绩效体系时，应主要关注以下10个指标：
(1)社会治安，如降低犯罪率的指标；
(2)提高基本教育的覆盖率，如降低文盲率；
(3)基本的医疗保障覆盖率；
(4)环境洁净要求，如一级天气率；
(5)基本的交通服务指标，如降低城市交通拥堵程度，降低车祸率等；
(6)公共卫生指标，如污水、垃圾处理指标；
(7)降低失业率与待业率的指标；
(8)人民生活改善的指标，如弱势群体生活改善的指标；
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