“责任风暴”、“治庸计划”：建设责任政府与创新政府体制的深圳实验
时间:2007-10-29 作者:谭刚
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三、借鉴香港高官问责制，加快建设责任政府和创新政府体制
如果把“责任风暴”、“治庸计划”的深层意义理解为建设责任政府和创新政府体制的可喜探索，那么“责任风暴”、“治庸计划”还需要在实施推进过程中逐步充实，特别是在明确责任主体、界定部门权责、有效判定与合理追究惩处失职渎职者、强化公民知情权、问责权和监督权等方面，还需要在实施运作过程中进一步完善。在这一问题上，香港问责制的实践与探索，可以为我们推进责任政府建设和政府体制创新方面提供有益的借鉴与启示。
香港特区政府于2002年7月1日正式实施的“高官问责制”⑨，是香港回归后在基本法框架内的最大力度的行政改革举措，其目的在于增强香港特区政府主要官员的施政责任；使政府领导层理念一致，方向明确，政策更加协调；强化政府同广大市民、立法会、社会各界的密切联系与沟通，提升公共管理能力与公共服务质量。其实施要点为：一是把现在香港特区政府主要官员，包括政务司长、财政司长、律政司长以及所有政策局局长，全部列入问责制范围；二是所有列入问责制范围的主要官员全部进入行政会议，直接参与制定政府的整体决策，协调跨部门的工作事项；三是特区政府行政架构适度合并，以确保政府资源分配更合理，政策内容更加协调；四是实行问责制的主要官员的待遇与现在特区政府主要官员大致相同，其他公务员体系的职级、薪酬与福利待遇基本保持不变。
香港特区政府行政长官曾荫权在2005年施政报告中提出，“考虑在行政机关内设立少量的专注政治事务的新职位，以支持行政长官及主要官员的新职位”。2006年7月，香港特区政府建议，在各政策局中设立由局长、副局长、局长助理构成的三级政治任命架构，即新增副局长及局长助理两职，11个问责局共新增22个职位。建议还提出将来或可设立类以政治顾问的职级，协助司长处理日常各大小政策可能涉及的政治问题。若社会取得共识，这一架构有望在2007年7月1日新一届特区政府成立后开始实施。
从总体上分析⑩，香港官员问责制作为一种新的责任制度，有助于造就一个更加开放、负责和有效的政府。从实施效果来看，不但主要官员的权责得到清晰界定，加强了责任性；而且公务员系统的独特优势和核心价值也得到了保留；此外还以其灵活性特征，为行政长官选择有能力、效忠的、具有创新精神的人士进入政府提供了条件。根据民意调查(11)，香港市民对问责制能改善香港政府的施政及提升官员责任充满信心。
尽管香港高官问责制在政府架构和公务员队伍体系等方面都具有明显的香港特色，不可能也没有必要完全照搬全学，但从创新政府体制、完善政府治理的角度来分析，香港高官问责制在责任政府建设、推进政府信息公开化、官员行为透明化、培育成熟公民社会、强化和完善社会监督、打破原行政体制建立选人用人新机制、维护公务员队伍稳定性、配套完善民主政治制度等方面，都有不少经验和启示，值得我们在推进“责任风暴”、实施“治庸计划”过程中参考，尤其可以在我们借助“责任风暴”、“治庸计划”来推进政府体制创新时加以借鉴[4]。
第一，强化官员责任、建立责任政府，是政府体制创新的全球化方向，也是完善政府治理的重要途径。如果说正是这种建立责任政府的世界性潮流为香港主要官员问责制的实施提供了竞争性压力和挑战，迫使香港特区政府进行责任制度的变革；那么深圳在推进政府体制创新进程中，同样必须主动适应这一全球化发展趋势，强化官员责任，健全行政首长问责制，建立责任型政府。一方面要强化对官员行使公共权力的行为进行控制与监督，通过加强政府官员的责任制度，使官员在其职责范围内负责，对其行为及其后果负责，向任命他们的上级和公众负责。另一方面要优化政府内部责任机制的系统化设计，在保持公务员基本队伍稳定的基础上，既要强化高级官员的政治责任，又要增强公务员队伍的整体活力和责任意识，从而构建起既与国际发展趋势相适应，又能满足社会需要的具有深圳特色的责任型政府。
第二，建设责任政府必须顺应社会民意，遵从社会发展需要，强化政府对市民的责任。香港高官问责制实际上是香港特区政府回应社会民意对政府责任诉求的产物，一方面问责官员由于要承担相关责任，客观上促使他们必须重视民意，体察民情，以政绩表现赢得市民大众的信任和支持；另一方面有利于缩短政府与市民之间的距离，更为直接听取市民的声音和诉求，从而制订更切合民情和民心的政策，由此使得政府赢得和拥有更为广泛的民意基础。香港问责制所体现出的这种制度设计特点，对于人口规模不断增大、人口构成严重倒挂、社会急剧转型、各种矛盾日益凸显的深圳来说，显然具有十分重要的启示和借鉴意义。
第三，建立责任政府必须优化政府内部结构，协同政府内部运转，提高政府执行力，进而实现对社会的有效治理。从香港高官问责制实施情况来看，在原来特区政府架构中政务司司长及财政司司长统筹财经及政务的政策，以及决策与执行分离的政府体系基础上，按问责制所组成的特区政府决策团队，有助于政府领导层施政理念更加一致，目标更明确，方向更一致，避免行政长官与公务员队伍、最高决策层与执行部门“脱节”的现象，从而使政策制定更加协调，政策执行更加有力，政府运作更加高效。从深圳所推行的“责任风暴”、“治庸计划”来看，相关文件已经对建立责任制、治理干部队伍作出了科学、明确的操作实施规则，对于提高政府执行力将产生重要作用。相比之下，从创新政府体制、完善政府治理的角度来要求，还需要参考香港高官问责制的相关做法，在实施过程中优化政府各部门相互关系、提升政府整体运转效率，从而构建出一个框架完整、运转高效、职责明确、整体协同的责任政府。
第四，建设责任政府需要优化政府职能，打破原有行政体制的坚固“围墙”，建立选人、用人新机制。一方面，为配合实施问责制，香港政府调整政府职能并优化政府机构，允许各政策局在政策范围内调配相关资源，从而既精简了政府机构、减少了办事程序，也使资源分配更加合理、政策内容更加协调，有利于提高行政效率。另一方面，香港政府主要官员全部脱离公务员建制，由特首从公务员队伍内或从社会各界人士中物色、提名最合适的人选，由中央任命；因重大失职等错误可能随时被“炒”。这就打破了公务员“进难出也难”的壁垒，一批社会精英以“直通车”方式进入政府最高层施展才干，而原来的公务员也可放弃终身制“铁饭碗”，这就使公务员队伍特别是高官聘任安排更具弹性。深圳在推进“责任风暴”、“治庸计划”和加快行政体制创新时，完全可以借鉴香港推行问责制的成功做法，大胆探索，不断创新。
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