政府与公共利益： 代表还是代替
时间:2008-01-03 作者:任剑涛 王炜
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同时， 一个政府与它的组成人员是否能够真正保障公共利益、而不谋取政府机构和公共行政人员的私利，还依赖于一套宏观制度和微观规则的有效限定。关于政府以及公共行政人员的制度规则， 结构上可以分为三个层面。一个层面是政府以及公共行政人员的机构职能与职业功能的国家法律规定。这类规定将政府在规模与职能上加以明确的限定，不给政府自己做大自己的机会与空间， 也不给公共行政人员以过大的自由裁量权。假如政府以及公共行政人员具有自我做大的广阔空间， 那么公共利益势必处于受政府与公共行政人员侵害的危险局面之中。另一个层面的制度就是政府机构的纵向层次设置与横向部门设立，必须是制度化的， 而不是随意化的。当政府纵向层次太多， 而横向部门重复设置太密， 政府与公共行政人员用于自身维持而吸纳的资源就太多， 相应地使用这些资源改善公共利益的可能性就大大下降。今天中国政府领导感叹的人头财政、吃饭财政，就是这种情况的集中反映。再一个层面的制度则是政府与公共行政人员的职业操守与工作职责规定。这关系到政府机构行政组织伦理与行政人员职业道德伦理的落实问题。对于现代政府机构组织和公共行政人员来说，他们的伦理操守主要不是来自德性修养， 而是来自制度规则。它们秉行的是职业伦理而不是信念伦理。因此， 对于它们的职业操守加以严密的规定， 比启发它们的公共职责觉悟更为重要。
再就是政府以及公共行政人员的志业理想、行为方式与主体安顿， 对于它们是否能够真正代表公共利益具有具体影响。从志业理想的角度来看，政府机构的立意具有关键意义。一个政府机构作为一个总体的组织机构， 如果立意就是政治空谈或道德宣誓， 那么它就很难落实实现公共利益的目的， 而极有可能堕落到假高尚名义与神圣理由谋求自己私利的境地。一个公共行政人员如果仅仅具有高远的理想，而缺乏脚踏实地的履行职业责任的品行， 那么这个公共行政人员也就极有可能是一个满嘴仁义道德、一肚子男盗女娼的人物。我们仅仅需要现代政府建立起真正服务于民的机构宗旨，也仅仅需要公共行政人员建立起忠实履行职业责任的观念。这些都是底线的要求， 而不是上线的理想。政府机构与公共行政人员面对公共权力，需要形成一种忠诚于权力责任的信念，而不是形成一种自谋生路、公权私用的观念。在这一基点上， 政府机构的主体行为不是领先于公众来界定自己的公共责任， 而是后于公众的要求去努力践行； 公共行政人员的主体行为也不是主观立意要“为人民服务”、“为老百姓谋利”，而是要将自己自觉置身于人民或老百姓的队伍中， 来设身处地地寻求政府与公共利益的一致性安排。那种刻意将公共行政人员与人民、老百姓对应处理的概念， 本身对于政府机构和公共行政人员履行职责就是极为有害的。因为绝对不存在人民、老百姓之外的政府与公共行政人员。如果一定要将二者进行二元切割，就意味着切割者已经将政府机构、公共行政人员的利益与人民、老百姓的利益分开处理和计算了。因此， 政府机构与公共行政人员必须将自己的主体安顿在人民、老百姓之中。唯有如此，方能够保证他们在谋求公共利益的时候， 不至于将公共利益视为自身之外的独立另存的利益。这个时候， 政府机构与公共行政人员就能够将谋求公共利益看作本职而应当的事务，而不是奉献而崇高的利他行为。
政府实现公共利益， 需要通过政府提供的公共产品来具体衡量。但麻烦在于，政府提供的公共产品具有“产品模糊”的性质。我们怎么才能检验政府提供的公共产品是否符合公众的需求， 并进而对于公共利益发挥着积极的推进效用呢？ 詹姆斯·Q·威尔逊提出了两种解决办法。一个办法是将产品或服务投入市场环境之中。另一个办法则是推出一项示范项目或现场试验。[1] (P721) 前一个办法是一种将政府提供的公共服务品交由顾客或消费者评价的方法。而顾客或消费者可以是一个公民、也可以是组织机构。后一个方法是一种测试因果关系结构的方法，在试验中追求相互利益增进而不损害任何一方利益的目的。这样就可以保证政府与公共行政人员提供的公共产品是有利于增进公共利益的。
当然， 具体衡量政府机构与公共行政人员增进公共利益的准则还是相当复杂并难以把握的。这不是一个简单的数学计算问题。对于公共利益而言，它在结构上的复杂性就足以使政府和公共行政人员踌躇不安。在整体利益与局部利益之间、在长远利益与眼前利益之间、在群体利益与个人利益之间， 微妙的协调与综合的平衡是保证公共利益始终处于增长状态的条件。正是公共利益的这种结构复杂性，使我们可以断然得出结论说， 公共利益不能依靠公民个人或利益组织来调节和保证。公共利益只能依靠公权机构来捍卫和分配。但是， 公共权力机构和公共行政人员绝对没有代替公共利益的资格。在维持技术上的细致有效性的条件下，政府和公共行政人员必须谨守维护公共利益的道德准则： 既不能牺牲公民的整体利益来保护某些局部的利益， 也不能为了公民的整体利益而刻意牺牲某些局部利益； 既不能为了公民的长远利益舍弃他们的目前利益，更不能为了满足公民的当下利益而抛弃他们的长远利益； 既不能为了公民的个体利益而放弃他们的整体利益， 也不能为了抽象的群体利益而不顾公民个体的利益。这中间需要的巧妙平衡术就是考验政府与公共行政人员增进公共利益能力高低的关键所在。
对于今天的中国来讲， 政府与公共利益的关系相比于发达国家而言， 具有更为复杂的内涵。一方面，是因为政府与公共利益之间的关系结构还没落实到宪政民主的制度平台上；另一方面， 是因为政府与公共行政人员行使行政权力的具体制度仍然存在大量缺口； 再一方面， 是因为从古至今中国的国家权力体系就运转在粗糙的技术平台上， 缺乏精细制度的支持。从第一个方面看，政府必须被监督才能有效维护公共利益的信条还有待人们的普遍认同。中国人必须首先承认监督政府才能保障公共利益的基本理由不可动摇。
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