国外公共财政支出向“三农”倾斜的经验及启示
时间:2007-11-06 作者:李果仁
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（二）健全农业补贴政策，把间接补贴改为直接补贴
美国、欧盟、日本等发达国家的长期实践表明，政府的直接农业补贴不需要借助产品和流通过程，财政支出全部用于农民，其效果要远远好于间接补贴。发达国家的直接补贴政策不仅促进了农业的稳定发展，而且农业生产力的提高还为工业的发展提供了广阔的空间，进而带动了整个国民经济的全面发展。1996—1998年，国际上直接转移给农民的各种补贴占“绿箱”政策总支出的比例平均为25.5％，而我国同期直接转移给农民的补贴仅占“绿箱”政策总支出的1.4 ％（主要是自然灾害救济）。2003年起，我国对农民实行直补的改革试点在13个省区实施，补贴重点是粮食生产区，范围是种植粮食、为社会提供商品粮的农户。2004年中央一号文件公布后，党中央、国务院相继出台了粮食直补、良种补贴、农机补贴、保护价收购等政策，其中直补成为重中之重，这是符合国际发展趋势的政策取向。
另一方面，国外的农业补贴并不是一成不变的，而是不断地在WTO 框架下进行调整。为适应WTO的要求，多数发达国家对农业补贴的方式作了调整， 对农产品的出口补贴、价格补贴等“黄箱”政策适当削减，同时以收入补贴这种“绿箱”政策加以弥补。在这方面，美国的不挂钩的直接补贴政策最具代表性。这种补贴不违反世贸组织规则，属于“绿箱”措施，大大加强了美国农产品的竞争力。我国加入世贸组织已经4年，因此必须学会在WTO游戏规则下灵活变通，改变低效率的价格支持政策，实行对农民和农业生产的直接补贴，逐步减少对流通环节的价格补贴，充分利用WTO的“绿箱”政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。此外，将特定农产品价格补贴与化肥、农药、农膜和种子等非特定农产品补贴实行捆绑作业，使农民出售农产品数量直接发放补贴。进一步深化粮食补贴方式改革，逐步建立固定的不挂钩直接支付制度，将现行的核定差价补贴标准逐步改为与粮价无关的固定补贴标准。这样既可以切实增加农民收入，又符合国际扶持农业的基本规则，是一条可行的支农途径。
（三）国家必须立法规范公共财政对农村的扶持政策
欧美主要发达国家对农村、农业的财政扶持都通过国家制定法律法规的形式实现，主要有两种形式：一是综合性法律。制定政府间财政资金拨付的综合性法律，如德国的《财政平衡法》，通过纵向平衡和横向平衡，加大对贫困州及州以下乡镇政府的转移支付力度。二是行业性法律。将涉及本行业的财政扶持政策予以法制化，如英国1957年颁布的《农业法》规定了农业基本建设补贴等制度。近年来，我国为解决“三农”问题，中央和各省出台了一系列政策和支农举措，如粮食直补政策、良种和农机具购置补贴政策、农村合作医疗制度、最低生活保障制度等，但我国对农业的投入还没有建立法制化的管理方法，随意性较强。如当农业出现危机了，国家和政府才开始重视农业，加大投入力度，当危机缓和了，对农业的重视程度也就相应降低了，从而导致我国农业的发展波动较大，损害了农民和国家整体的利益。因此，可研究通过法定的程序，将上述政策和具体举措上升到法律法规的层面，加快推进农村公共财政的立法步伐，从而为解决“三农”问题提供法律法规保障。
（四）加大对农村人力资源开发的财政投入
美国克林顿总统和小布什总统分别签署REAP，通过专项拨款实现其对州和地方学区教育发展的影响和教育政策的引导，为农村学区提供更强有力的资金支持和灵活政策，对全国公立义务教育部分城市和农村，州政府提供40％以上的基础教育经费。我国国民基本教育尤其是广大农村、中西部边远地区的义务教育尚未全面普及，农村教育经费匮乏。加强农村人力资源开发，提高农民的素质，各级政府加大对农村的教育投入是关键。农村公共财政应当向中等、初等教育加大扶持力度，争取在农村全面普及九年义务教育，在发达的省市可普及到高中阶段的教育。同时，加大对农民的技术培训力度，为转移农民奠定素质基础，使更多农民能够到二、三产业就业。
（五）通过财政建立健全农村社会保障体系
将社会保障体系向农村延伸，正处在从无到有的起步阶段。万事开头难，目前应以保障农民基本生活为目的，以制度建设为核心，分地区（先发达地区，后边远地区），分项目（先农村最低生活保障和农村合作医疗，后农村养老保险），分重点（先保障农村中的弱势群体，后一般群众），分阶段（先试点，后推广）进行。就农村最低生活保障制度建设来说，可以在试点地区试行以下办法，即按基本生活费支出占农民人均收入的一定比例科学确定保障线标准，由各级财政和村集体合理分担保障资金，并吸收部分社会捐赠和社会互助。强化工作机制，正确界定最低生活保障对象，规范农村低保对象的申报、审批程序，建立农村低保户日常管理网络。就新型农村合作医疗制度建设来说，要加大财政部门的责任，重点做好合作医疗资助经费的保障、审核和监管工作。就农村养老保险制度建设来说，应当对农村不同阶层群体采取分类指导的办法。对在农村靠种植业和养殖业为生的农民，应主要靠基金的稳定增值和优质服务来吸引农民参保；对进入城市务工经商的“农民工”可建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度；对失地农民采取以土地换保障的办法。财政部门应主动承担起增加投入、促进基金的保值增值、规范基金征收与支付方式、建立健全财政专户管理和财务会计制度等责任。
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