农村土地流转中的问题及对策选择

　　在拍卖方式上，引入了市场机制和竞争机制。各地做法主要有以下三利：一是竞标拍卖；二是招标拍卖；三是协商拍卖。
　　6、抵押
　　抵押是土地使用权所有者，将使用权向银行担保获得贷款，当抵押人不能按期偿还贷款时，将失去土地使用权，银行则取得土地使用权。我国现行立法对集体农用土地（含荒地）使用权抵押采取了严格限制的立场。《担保法》第34条规定：“抵押人依法承包并经发包同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的使用权”可以抵押；该法第37条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地的使用权不得抵押。可见《担保法》实际上是禁止土地承包经营权设定抵押的。对集体土地使用权抵押问题，《农业法》、《土地管理法》等法律均无规定。
　　四、农村土地流转存在的问题
　　随着农业结构调整，农村二三产业的发展和农村劳动力的转移，土地流转是农村经济发展的必然趋势，反映了生产力发展的客观要求，它有效促进了农业结构调整和产业化经营，推动了土地适度规模经营，增加了农业投入，拓宽了农民增收渠道。但是由于家庭联产承包生产模式自身的流弊及缺乏健全的市场机制和有效的管理机构，造成土地流转过程中存在许多问题。
　　1、认识不统一，政策不完善
　　农民由于长期以来形成的对土地的依附性，决定了农民不愿轻易离开土地，农民把土地作为命根子来看待。认为有了土地生活就有退路，即使外出打工赚不到钱了还可以回来种田，心里踏实。在目前二元社会结构下，农民在城市打工，无论是多长时间，都很难取得城市户口的，无法融入城市生活，城市的社会保障始终把他们排除在外。因此，农民始终惦恋土地，依靠土地养老。也有少数农民对土地私有化心存幻想，认为承包期延长30年以后，到那时政策变了，土地就成为自己的了，正因为存在着这些后顾之忧，相当一部分农民都把土地看得十分重要，农民在从事非农产业经营后，仍然把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地转让出去。一些农民想将承包土地的使用权进行流转而又心有疑虑，害怕彻底失去土地，当其外出打工或无力耕种时，往往选择私下协商代耕，临时性转包，甚至干脆撂荒，也不愿意放弃土地使用权，让其流转，相当部分农民把土地作为在其他行业混不下去时的一种退路。此外，一些干部对土地使用权流转的必要性认识不足，不支持，不引导，无所作为，听其自然；规范工作缺乏主动性、超前性，缺乏必要的行政引导。政策法规不健全、不完善、不配套，无章可循，导致一些地方出现政策违规现象。个别地方为了所谓的招商引资，置党和国家的承包土地一定30年不变的政策不顾，擅自延长承包期，耕地租包期有的长达50年、70年，甚至个别地区的非耕地包期长达120年。
　　2、土地转让主体界定不清，不符合市场要求
　　我国农村土地所有权属于集体所有，但法律上并没有明确规定谁真正代表集体。集体经济组织、村民委员会都认为自身有充当主体的资格，都能在集体土地流转中行使权利和履行义务。在土地转让中，又有转让费的刺激，集体经济组织与乡级政府、村民委员会都认为自己是转让中的主体，造成矛盾四起，纠纷不断，使土地的流转因受让方权利不明而受阻。
　　3、土地流转机制不健全
　　虽然农村土地使用权流转已成为农村经济发展中的一种普遍现象，但土地流转无论有形还是无形市场都尚未形成，转出、转入之间缺乏足够的信息联系，阻碍着土地流转在更大的范围和更高的层次上进行。转包费、租赁费缺乏科学依据，也不是通过市场机理形成，在许多地方都还没有与土地使用权流转相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构，监督管理机构不健全，体制不顺。尽管政策和法规赋予了农业主管部门对农村集体土地的管理职能，但职责并不明确，无法更好地行使监督管理职责。同时，由于土地本身涉及到国土、农业、林业、水利等众多职能部门，而这些部门又各有各的法律和政策，使得土地流转部门之间出现法律、政策相互制约、互相掣肘的现象。土地、荒山、水面、林地等的流转包租，需要哪些部门审批，办理何种手续才具有合法性、权威性，承包者和包租者都不清楚。机制不健全，管理不顺，导致了土地使用权流转实践中的自发性和强制性同时并存。由于工作不到位，指导乏力，致使部分乡政府和村级集体经济组织对土地流转听之任之，放任自流，完全处于一种自发状态，流转主要在农户之间自发地进行。与此相反，一些地方乡政府和村级集体经济组织，出于调整产业结构，扩大生产规模而急于求成，不尊重农民的意愿，随意收回农民的承包地，进行重新发包，出租或集体统一经营，乡政府和村级集体经济组织扮演了土地流转的主导者角色，强制性推动土地流转。个别地方为了使土地相对集中连片，在部分农户不情愿的情况下实行少数服从多数的办法强行集中，或者人为地集中一定数量的土地向外出租。
　　4、合同不科学，流转不规范
　　目前农村土地流转合同不科学，不完善的现象相当突出，合同内容没有统一和规范。据调查，有的地方农村土地流转无约定或只有口头约定合同的占到了60％以上，签订合同但并未经合同管理机构审查监证的占1/4，也就是说，没有法律效率的无效合同几乎占到土地流转合同的近90％。还有一些地方的土地流转合同业主与农户之间的责、权、利关系都没有明确的规定，也无违约责任和保障条款，流转期限与土地第二轮承包期不一致，也没有充分考虑今后市场变化的因素。有的合同没有明确业主的生产共同费的负担主体和业主所进行的临时建筑物将来复耕费用的负担主体，有的合同甚至与现行的法律、法规、政策相违背。并且，大多数的合同在租金、生产性、公益性投入、基础设施投入、国家税费调整等重大问题上都缺乏长远考虑，留下了许多隐患。与之相关联，农村土地流转也不规范。一方面是流转的程序不规范。不通过村级集体经济组织确认便私自转包租赁土地的现象存在，不通过村民大会或村民代表大会讨论通过便将集体的“四荒地”与机动地转出去的村集体经济组织的现象也存在。另一方面是流转的主体不规范。在一些地方，业主不是与农村集体经济组织、农户等农村土地经营者、使用权拥有者签订协议，而是与乡镇政府或县级某部门签订协议，与农村土地集体所有制及相关的法律、政策相违背。由于部分业主并不熟悉农业生产过程，在项目选择上并未进行充分的市场调查，在品种选择上缺乏科学性，既不经引种试验，又不经当地农技推广部门认可，盲目的从外地，从差异甚大的不同气候类型区引进并大面积种植，缺乏必要的技术指导。此外，还有的业主管理水平低，项目选择不准，科技含量不高，产业趋同，品种单一，造成了种植失败、经营亏损，投资无法收回，租赁费无法兑现。经营盲目、项目无利可图，使得一些业主撕毁合同撒手而去，给农民丢下了烂摊子。

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