国际非政府组织与国际法之“跨国立法”—以全球治理为视角

【内容提要】随着全球化进程的加快和非政府组织等非国家行为体的兴起，国际法的立法模式也将发生变化。国际法立法模式正在由传统的“国家间立法”转向“国家间立法”与“跨国立法”并存的多元化立法模式。从全球治理的视角来看，作为国际秩序中与国家、国际政府组织并存的第三种力量，国际非政府组织是全球治理中的重要行为体，并在跨国立法中扮演着重要角色，其所从事的主要是事务性的立法和法律的编纂，制定的主要为国际软法，其形式主要是国际是国际惯例，并到了普遍的认可和遵守。同时，国际非政府组织还进一步推动和影响国家间立法。

　　【关键词】国际非政府组织（INGOs） 全球治理 跨国立法 国际软法

　　[Abstract] Along with the acceleration of globalization process and the rise of non-government behavior bodies such as NGOs，the legislation pattern of international law will change as well. And it is changing from traditional “legislation among countries” into the coexisting of “legislation among countries” and “multinational legislation”. From the visual angle of global administration, as the 3rd power coexisted with nations and international government organizations in the international order, international no- government is the important behavior body in global governance, which plays an important role in the multinational legislation and pursues mostly business like legislation and compilation of law. It constitute mainly international soft law, however, it receives general approbation and abidance. International no- government alsopromotes and affects legislation among countries.

　　[Key words] INGOs ; global governance; multinational legislation; international soft law

一、全球化与国际法的跨国立法

　　全球化已经成为我们这个时代的事实，并给国际法带来很大的影响和冲击，其表现之一就是对国际法规则的增量需求，而国际法传统的“国家间立法”模式已不能满足这一需要，因此对国际法规则的生成提出了新的要求。

　　（一）全球化对国际法规则的需求及现行国家间立法模式之间的限制

　　尽管对全球化这一人人都耳熟能详的名词仍然没有形成一个普遍接受的确定的内涵，但其根本特征应当是各国经济与社会联系的普遍化与密切融合[1]（p.22）。全球化发展的趋势改变了人类社会生活的很多方面，其对国际法的影响之一就是改变了国际社会对国际法律规则的需求状况，换言之，全球化使对国际法律规则的创制提出了越来越强烈的需求，其主要原因是：首先，从全球化的深度来看，随着各国间交往频率的加快和密度的增大，创制更多的国际法律制度将有利于减少各国间交往的成本；其次，从全球化的维度来看，全球化已波及经济、政治、社会、文化等各领域，原属各国国内法管辖的经济、人权、环境、恐怖主义及犯罪等问题不断跨国化，并进入国际法的视野，需要制定相应的国际法律规则予以调整[2]（p.74-75）。

　　然而现行的国际体制和以“国家同意”为基础的传统“国家间立法”模式严重制约着国际法律规则的供给，难以满足全球化对国际法规则的需求，而这是由国际法本身的特征决定的。国际法的主要渊源的国际条约和国际习惯，在有190多个成员国的国际社会，条约从谈判、起草约文到签署、批准和生效的过程很漫长，期间充满了国家之间的博弈；国际习惯的形成也是如此，从各国实践（客观因素）到形成法律观念需要较长的时间，即使有产生较快的“即时习惯法”也远不能满足需要。作为各大法系都有的一般法律原则和国际判决、公法学家学说等补助资料的形成和产生也难以适应全球化对国际法规则的需求。一言以蔽之，传统的国家间立法模式不能满足全球化带来的急剧增长的对国际法规则的需求。因此，全球化的发展呼唤国际法立法模式的变革。

　　（二）全球治理与国际法立法模式变革

　　1、全球治理的概念

　　全球化的发展呼唤全球治理。全球治理（global governance）理论是在全球化背景和相关理论基础上展开的一个国际社会新课题。国际政治学界很多学者对“治理”和“全球治理”给出了自己的定义。其中最能得到广泛认同的是自“全球治理委员会”（Commissionon Global Governance）所给出的定义。全球治理委员会是由德国前总理维利?勃兰特（WillyBrandt）倡议，成立于1992年的一个由28位来自世界各地的著名人士组成的国际非政府组织。该组织致力于探讨冷战结束所创造的机会，旨在建立一个更为有效的国际安全和治理体系。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球友邻》（Our Globa lNeighborhood，或译为《天涯成比邻》）的研究报告，对“治理”作了如下的界定：“治理是各种公共的或私人的、个人的及机构共同管理其共同事务的诸多方式的总和。它是一个相互冲突的或不同利益得以调和并采取合作行动的持续过程。它既包括那些有权迫使人们服从的正式机构与机制，也包括那些人们和机构已经同意的或认为符合其利益的各种非知识的安排。”[3]此后，全球治理就成为国际学术界、传播媒体与国际组织中使用频率仅次于“全球化”的一个术语。[4]

　　全球治理的重要特征主要表现在：首先，全球治理的目标主要针对伴随全球化进程的加速而出现的一系列全球性问题，如环境污染、生物多样性减少、国际恐怖主义猖獗、全球金融风险的扩大、贸易摩擦的增加、人道主义灾难、社会不平等的加剧等。这些问题的共同特点是其跨国性和“非领土性”，单靠一个国家难以对其进行有效控制和解决[5]（p.18-19）。其次，治理的主体方面，更强调行为主体的多元性和多样性。全球治理委员会的报告指出：“在全球层次上，治理一直被视为主要是政府间的关系，但现在它必须被理解为包括非政府组织、公民运动、跨国公司以及全球资本市场，它们均与影响力急剧扩大的全球大众媒体相互作用。”[3]最后，在治理方式上，全球治理与自上而下运用权力进行单向度管理的政府统治不同，它应当是一种“多向度的综合”和“多向度的权力网络”，其中的很多问题都需要由非政府组织、跨国公司等非国家行为体通过参与、谈判、协调、合作、确立认同和共识等方式，充分利用这些非国家行为体在信息、人才等方面的资源，发挥其制度创新优势对全球事务进行“调节性”的管理。

　　2、全球治理框架下跨国立法模式的特征

　　全球治理要求国际法立法模式由国家间立法向跨国立法模式转变。全球治理理论是跨国立法模式的理论基础，但是跨国立法模式所依据的全球治理理论不是以自由主义为基础的激进的全球治理理论而是以现实主义为基础的保守的全球治理理论，因为前者过分夸大了市民社会在全球治理中的作用，推崇的是一种“没有政府的治理”的理念，这不符合国际社会由主权国家组成这一现实；而保守的“全球治理”理论也强调应扩大非国家行为体对全球事务治理的参与权，但认为国家在治理机制中的中心地位始终无可替代，实际上主张的是“有政府的治理”。亦即：全球治理机制深嵌在国家权力结构和利益分配格局之中，国家在其中处于中枢的地位，它不但赋予其他治理主体的形态，并提供合法性并确保它们的责任性。同时，在权力多元的全球治理体系中，也需要公共权力作为中介，通过这种中介控制多元群体和多种标准的彼此之间的积极冲突和消极冲突，实现不同治理机制的兼容性，以及使各个层次的治理力量被缝合成一个相对完整的体系。[2]（p.76）

　　由之，参与全球治理的主体，如：国家、政府间国际组织在国家间立法中居于主导地位，并将有限的立法权分流给国际非政府组织，将有关事务性的立法权分流给国际非政府组织[7]（P.73）。

　　全球化和国际体系的演进，使国际非政府组织成为国际秩序中除国家和国际非政府组织之外的“第三种力量”[6]，国际非政府组织成为参与国际治理的重要行为体。国际非政府组织参与国际治理的重要方式之一就是参与跨国立法，与国家、国际非政府组织、跨国公司等共同行使国际立法权，并由此加大国际法律规则的供给。

二、国际非政府组织与跨国立法：实证分析

　　（一）国际非政府组织的概念

　　全球的非政府组织多种多样，纷繁复杂，其所参与的领域广泛，涉及全球政治、经济、科学、法律、社会、文化、宗教、环境、人权等各个领域。非政府组织的大量出现是20世纪80年代“全球结社革命”的产物，在这场全球结社革命中，非政府组织兴起，并在政府和市场之外的第三部门（the Third Section）逐渐确立了自己的相对独立地位。“非政府组织”这一术语是1946年在联合国被首次使用的，非政府组织已经成为组织社会学、国际政治学、国际关系学等众多学科的研究对象，这些学科都从不同的角度对非政府组织进行界定，因此，虽然非政府组织这一术语约定俗成，广为使用，但是要对其明确定义并非易事。目前世界上对非政府组织还没有一致的、普遍认可的定义。[7]（p.42-45）1994年联合国经社理事会则将非政府组织定义为：非政府组织是非赢利的机构，其成员是一个或多个国家的公民或公民的联合体，并且其行动是由其成员的集体一致根据成员的需要，或一个或多个与其合作的团体的需要而决定的。而何为国际非政府组织？国际非政府组织又称非政府间国际组织，联合国1296号决议认为：非政府间国际组织应具有代表性并具有被承认的国际地位，即对于一个覆盖了世界上不同地区相当数量的人们，它应该代表其中的大多数并表达其中主要部分的观点。世界银行则认为宽泛地说非政府组织是指任何独立于政府部门的非赢利组织。非政府组织研究领域的著名学者莱斯特?萨拉蒙则从七个方面来定义非政府组织：组织性、私有性或民间性、非赢利性、自治性、自愿性、非宗教性、非政治性。[8]（P.3-11）此外，有的学者认为必须强调非政府组织的公益性，[9]（p.17）有人强调其非暴力性，以同一些恐怖组织划清界限。我国已故著名国际法学者王铁崖先生对非政府间国际组织所作的定义为：“非政府间国际组织是各国的民间团体联盟或个人为促进在政治、经济、科学技术、文化、宗教、人道主义及其他人类活动领域的国际合作而建立的一种非官方的国际联合体。”[10]（P.56）这些定义分别从不同方面揭示了非政府间国际组织的内涵和外延。因此，非政府间国际组织可以界定为：非政府间国际组织是主要由个人、民间团体依法建立和参加并有自己独立的章程、宗旨、组织机构和活动资金，在组织目的和范围上具有跨国性和国际性的非赢利组织。

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